30 января 2025 года Президент Республики Узбекистан подписал постановление №ПП-33 «О дополнительных мерах по внедрению современных механизмов судебной защиты прав граждан и субъектов предпринимательства», которое дало старт масштабному обновлению административного судопроизводства - той сферы правосудия, где гражданин или предприниматель встречается в суде не с равным себе оппонентом, а с государственным органом или должностным лицом. От того, насколько эффективно устроен этот механизм, зависит один из главных вопросов правового государства: может ли человек реально защитить свои права, если считает, что чиновник поступил с ним несправедливо. В преамбуле постановления приведена красноречивая цифра: административные суды, впервые созданные в стране в 2017 году, за прошедший период рассмотрели около 120 тысяч заявлений и жалоб граждан и предпринимателей, и более половины из них - 57 процентов - были удовлетворены. Это не просто статистика, а показатель того, что институт состоялся, но одновременно и сигнал того, что его инструментарий нуждается в серьезном обновлении.

Динамика последних лет подтверждает эту тенденцию. По данным Верховного суда, в 2022 году административные суды рассмотрели свыше 15 тысяч дел, вытекающих из публично-правовых отношений, а в 2023 году - 15 228 таких дел, причем почти четверть из них в принципе можно было разрешить без полноценного судебного разбирательства - именно на этот резерв времени и был впоследствии рассчитан институт предварительного слушания, о котором пойдет речь ниже. В апелляционном порядке ежегодно пересматривается свыше 4 тысяч дел, в кассационном - около 3 тысяч, из которых порядка 300 решений нижестоящих судов отменяется как незаконные. Благодаря обращению в административные суды права были восстановлены более чем у 7 тысяч граждан и юридических лиц, и это как раз тот практический результат, ради которого реформа продолжается.

Чтобы оценить масштаб перемен, стоит вспомнить, с чего все начиналось. Указ Президента №УП-4966 впервые в истории страны учредил специализированные административные суды, а принятый 25 января 2018 года Кодекс об административном судопроизводстве, вступивший в силу с 1 апреля того же года, дал им процессуальную основу для работы. Однако построен кодекс был во многом по образцу гражданского процесса: суд выступал скорее наблюдателем состязания сторон, чем активным исследователем истины, само понятие «административный акт» - центральное для этой отрасли права в большинстве стран - в законе отсутствовало, а полномочия суда ограничивались признанием решения органа недействительным, но не его отменой. Другими словами, гражданин мог добиться констатации того, что с ним поступили неправильно, но не всегда - реального восстановления своего права в полном объеме.

Первый серьезный шаг к устранению этого перекоса был сделан 26 апреля 2023 года, когда в кодекс были внесены изменения, закрепившие принцип активной роли суда. Отныне суд не просто фиксирует то, что представили стороны, а сам вправе истребовать доказательства и ставить перед сторонами вопросы, необходимые для установления истины, тем самым компенсируя изначальное неравенство возможностей гражданина и государственного органа. Тогда же в практику вошли мировое соглашение по административным спорам и судебные штрафы за неисполнение должностными лицами судебных актов, ведь до этого судебное решение против государственного органа нередко оставалось лишь на бумаге.

Постановление №ПП-33 обобщило накопленный опыт и определило дальнейшие направления реформы: приоритетную защиту прав граждан и субъектов предпринимательства, дальнейшее расширение активной роли суда, повышение эффективности судебного контроля за государственными органами и должностными лицами, совершенствование досудебного урегулирования споров и полноценное обеспечение исполнения судебных решений. Для этого при Верховном суде образована межведомственная комиссия под руководством его председателя, которой поручено с привлечением зарубежных экспертов и при широком обсуждении в научном сообществе подготовить к 1 июля 2026 года проект Кодекса об административном судопроизводстве в новой редакции.

Часть новшеств, одобренных постановлением, уже получила законодательное оформление. 18 мая 2026 года Сенат Олий Мажлиса одобрил закон, вносящий соответствующие изменения в законодательство об административном и экономическом судопроизводстве. Теперь должностное лицо, чье решение или действие обжалуется, обязано лично являться в судебное заседание - за неявку без уважительной причины на него налагается судебный штраф, и ответ по существу спора больше нельзя переложить на безликого представителя. Введен институт предварительного слушания: в течение 20 дней после поступления заявления суд предварительно оценивает его, устраняет недостатки и, если спор можно разрешить без полноценного разбирательства, экономит время и силы обеих сторон. Закреплен экстерриториальный порядок обращения в суд - заявитель вправе подать иск там, где ему удобно, а не только по месту нахождения государственного органа. Наконец, усилен принцип защиты доверия: если впоследствии выясняется, что акт государственного органа был неправомерным, это не должно автоматически оборачиваться потерей имущества или иными тяжелыми последствиями для тех, кто добросовестно на этот акт полагался, - ответственность за ошибку несет сам орган, а не гражданин или предприниматель.

Логичным продолжением этой линии стал закон «О возмещении вреда, причиненного незаконным решением, действием или бездействием государственного органа либо его должностного лица», подписанный 27 июля 2026 года и вступающий в силу с 28 января 2027 года. До сих пор признание акта незаконным и реальное возмещение причиненного им вреда были разными, слабо связанными между собой процедурами. С 28 января 2027 года будет введен механизм где размер компенсации будет определяться судом, а выплата производиться из средств территориальных компенсационных фондов на основании исполнительного листа, при этом государство сохраняет право регрессного требования к конкретному должностному лицу, чьи неправомерные действия причинили ущерб. Тем самым формируется двухуровневый механизм: первоначальная компенсация вреда производится за счет средств территориального компенсационного фонда, после чего при наличии предусмотренных законом оснований обеспечивается регрессное взыскание с виновного лица.

Обновляется и техническая сторона правосудия. При Верховном суде создается Центр информационных технологий, административные дела все шире формируются в электронном виде, а судебные акты скрепляются электронной цифровой подписью судьи. Стороны спора - и гражданин, и предприниматель - постепенно получают возможность обмениваться документами с судом дистанционно, не теряя времени на личные визиты и очереди. В сочетании с институтом предварительного слушания это должно заметно сократить сроки прохождения дел и сделать административное правосудие физически доступнее, особенно для жителей отдаленных районов, для которых прежде судебный спор со столичным ведомством нередко означал долгую и дорогостоящую поездку.

Однако главная часть реформы - собственно новая редакция Кодекса об административном судопроизводстве - еще впереди. Ученые-административисты обсуждают переход к принципиально иной, исковой модели производства, при которой гражданин сможет предъявлять не одно универсальное требование, а один из нескольких точно сформулированных видов иска: об отмене неправомерного акта, о понуждении органа принять нужное решение или, напротив, о запрете его принятия, о признании акта недействительным. Обсуждается и наделение суда правом самостоятельно отменять неправомерные акты, а не только признавать их недействительными, что должно сделать судебную защиту не декларативной, а реально восстанавливающей нарушенное право. Параллельно рассматривается вопрос о консолидации административной юрисдикции - передаче административным судам споров, вытекающих из публично-правовых отношений, которые сегодня по разным причинам все еще рассматриваются гражданскими или экономическими судами, чтобы гражданин заранее точно знал, в какой суд ему обращаться. Эти вопросы активно обсуждаются в профессиональном сообществе, и от качества итоговых формулировок будет зависеть, насколько полно новый кодекс сможет решить проблемы, накопившиеся за предыдущие годы.

Реформа административного судопроизводства - это не техническая правка процессуальных сроков, а вопрос о том, на каких условиях гражданин и предприниматель существуют рядом с государством: может ли человек рассчитывать на то, что ошибка чиновника будет исправлена, а причиненный ущерб - возмещен, и обязан ли сам чиновник лично отвечать за принятое решение. Каждый из описанных шагов - от активной роли суда до личной явки должностного лица, от предварительного слушания до компенсационного механизма - постепенно меняет положение более слабой стороны в этом споре. Если работа над новой редакцией кодекса будет доведена до конца с той же последовательностью, административное судопроизводство Узбекистана получит инструментарий, действительно соответствующий современным представлениям о правовом государстве, где право гражданина оспорить решение власти - не формальность, а работающий механизм.

 

Оятбек МАМАЮСУПОВ,
Ташкентский государственный
юридический университет,
преподаватель сектора
Административного и финансового права