Соответствующие нормы закреплены в Уголовном кодексе, законах, регламентирующих службу в госорганах, и нормативных актах, определяющих статус служащего. В 2008 году Узбекистан присоединился к Конвенции ООН против коррупции, а в 2010-м - Стамбульскому плану действий по борьбе с коррупцией ОЭСР. В 2016-м постановлением Кабинета Министров от 2 марта утверждены Типовые правила этического поведения работников органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах.
За последние годы в стране осуществлены значимые институционально-правовые реформы. Приняты меры, направленные на предотвращение коррупции в системе госуправления, совершенствование организационных основ противодействия теневой экономике, повышение правового сознания и правовой культуры населения, формирование в обществе и среди государственных служащих нетерпимого отношения к коррупции.
В целях совершенствования этих мер оптимизированы механизмы обеспечения защиты прав и интересов граждан, открытости деятельности органов государственной власти и управления, общественного и парламентского контроля, оказания госуслуг, а также реформированы правовые основы взаимодействия правоохранительных и судебных органов с населением.
В 2017 году принят Закон «О противодействии коррупции», определивший правовые основы и меры по противодействию коррупции в госорганах, создана Республиканская межведомственная комиссия по противодействию коррупции. В 2019-м в палатах Олий Мажлиса образованы комитеты по противодействию коррупции и судебно-правовым вопросам.
Указами Президента «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан» от 3 октября 2019 года и «О дополнительных мерах по совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан» от 29 июня 2020 года образованы уполномоченные органы в сфере противодействия коррупции - Национальный совет по противодействию коррупции, Агентство развития государственной службы при Президенте и Агентство по противодействию коррупции.
Рутинные нарушения
Один из видов коррупции, с которым постоянно сталкиваются граждане в повседневной жизни, - бытовая (в зарубежной практике используется термин мелкая или административная), порождаемая взаимодействием населения и государственных служащих.
Объективной стороной бытовой коррупции является принятие либо вымогательство служащими среднего звена денег, ценностей, подарков и услуг в материальной и нематериальной формах, возмездное содействие в решении каких-либо проблем, злоупотребление служащими собственным влиянием либо просто игнорирование требований закона. Охватывающее сферу рутинных взаимодействий граждан и власти (здравоохранение, образование, разного вида регистрации, военный призыв, личная безопасность, получение государственных услуг, льгот, пособий, судопроизводство и тому подобное) мздоимство - это всегда начальный этап для совершения более серьезных преступлений.
Формы и виды бытовой коррупции варьируются в зависимости от сфер, отраслей, регионов распространения и коррелируют с качеством кадрового потенциала госорганов (показатели уровня жизни, ментальности, социальной и правовой защищенности и т.д.).
К сожалению, несмотря на предпринимаемые усилия, такое негативное явление, как коррупция, в Узбекистане пока имеет место. Это подтверждают и международные рейтинги, и опросы общественного мнения, проводимые в 2018-2020 годах Республиканским центром изучения общественного мнения «Ижтимоий фикр», Центр развития гражданского общества.
В международной практике выработаны действенные меры по предупреждению бытовой коррупции.
К их числу можно отнести следующие:
- Культивирование среди госслужащих деонтологических стандартов и антикоррупционных этических норм.
Формирование антикоррупционных общегражданских установок посредством принятия законов о госслужбе, предупреждении конфликта интересов, кодексах поведения госслужащих дополняется специальными мерами воспитательного характера и психологического воздействия, направленными непосредственно на последних (курсы, тренинги, семинары, акции, аттестации и другое).
Негативное отношение к коррупции в органах правопорядка легче культивировать в странах, национальная культура которых основана на уважении к гражданскому обществу (в западноевропейской цивилизации) или государству (в конфуцианской цивилизации).
Однако в большинстве стран транзитного типа существует устойчивый стереотип: благосостояние близких людей важнее нужд абстрактного «общества» или отчужденного государства. В такой культурной среде действия по воспитанию антикоррупционной ментальности приобретают формальный характер, воспринимаются как своего рода ритуал и не дают реального эффекта.
- Усиление материальных стимулов для госслужащих исходит из того, что слабое финансирование стимулирует коррупционное поведение.
Респектабельные условия службы заставят сотрудников дорожить службой и сознательно отказываться от коррупционной мотивации. В целях развития привлекательности стабильной службы для ее сотрудников стали создавать особо благоприятные социальные условия. Речь идет не только и не столько о высокой зарплате, как о социальных льготах, включающих льготное кредитование, качественное медицинское обслуживание (страхование), бесплатное высшее образование и высокое пенсионное обеспечение и другое.
- Формализация антикоррупционных административно-правовых мер и требований.
Это направление предполагает развитие общего антикоррупционного законодательства, а также закрепление антикоррупционных стандартов в специальных нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность сотрудников госорганов. Правовые нормы, запрещаю-щие коррупционные действия, дополняются административными процедурами, направленными на предотвращение коррупционных отношений, минимизацию человеческого фактора.
- Создание действенных репрессивных мер и антистимулов для сотрудников, подверженных высоким коррупционным рискам.
Во всех странах в госорганах функционируют специализированные подразделения, предназначенные для профилактики и предупреждения нарушений законности в сфере государственной службы (инспекции, комиссии по соблюдению профессиональной этики, подразделения собственной безопасности, службы антикоррупционного комплаенса и другие). Для этих расследований нередко выделяются специальные сотрудники, работающие под прикрытием.
К примеру, с 1993-го в Скотланд-Ярде функционирует особое секретное антикоррупционное подразделение «отряд призраков», действующее под прикрытием коммерческой фирмы. В практике Узбекистана к такого рода институтам можно отнести «тайный клиент».
- Мониторинг уровня и образа жизни служащих на предмет выявления крупных расходов, несоразмерных зарплате, или склонности к дорогостоящим увлечениям (прежде всего азартным играм).
Речь идет о применяемых более чем в 60 странах системах обязательного декларирования служащими имущества, доходов, расходов и интересов госслужащих, а также мониторинг их образа жизни вне работы.
- Антикоррупционные проверки и стресс-тесты для государственных служащих.
Стандартный общепринятый метод выявления склонных к коррупции сотрудников, который используется во всех странах мира, - специальные проверки, стресс-тесты на полиграфе, имитации подкупа. Для этого искусственно создаются ситуации, когда сотрудник может принять взятку, и следят, удалось ли ему преодолеть искушение. В Грузии, Казахстане, Молдове и более чем в 20 странах «тестовые проверки служащих» нормативно легализованы.
- Внедрение институтов личной и коллегиальной ответственности служащих, а также персональной ответственности руководителей подразделений госорганов.
Эффективности внутриведомственного контроля способствует принцип личной ответственности служащего за совершение коррупционного правонарушения. Практически во всех странах ведутся публично доступные реестры служащих, привлекавшихся к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения. Установлен также запрет на занятие таковыми ответственных должностей в государственных органах.
Практически во всех странах функционирует институт коллегиальной ответственности служащих. При выдвижении обоснованных обвинений в коррупции против какого-либо сотрудника обязательной проверке со стороны служб собственной безопасности подлежит также работа его руководства, коллег и его подчиненных. В случае выявления фактов коррупции сотрудник увольняется в связи с утратой доверия, а руководитель, не сумевший предпринять действенные меры, несет персональную ответственность.
- Создание систем объективного внешнего контроля за деятельностью госслужащих и органов.
Поскольку внутриведомственный контроль за антикоррупционным поведением создает неоднозначные стимулы (либо профилактика, либо сокрытие), то он должен дополняться внешним контролем (общественный, парламентский, административный, финансовый, гражданский и другие). Речь идет об обеспечении гласности и открытости деятельности, а также высоком уровне подотчетности высших должностных лиц.
Большую роль в обеспечении этих мер играют системы антикоррупционного краудсорсинга, а также СМИ, неправительственные организации, общественные советы при государственных органах и непосредственно граждане, клиенты - получатели услуг. Антикоррупционные краудсорсинговые платформы типа I paid a bribe применяются более чем в 50 странах (Великобритания, Индия, Казахстан, Корея, КНР, Украина).
В зарубежных странах существуют и другие действенные формы контроля за деятельностью госорганов со стороны гражданского общества. Например, в Нидерландах ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции среди полицейских и принятых в их отношении мерах.
- Внедрение института поощрения граждан, способствующих выявлению фактов коррупции.
Во многих странах мира созданы системы поощрений граждан, фиксирующих противоправное поведение служащих и способствующих выявлению фактов коррупции. Речь идет прежде всего о выработке надежных алгоритмов выплаты вознаграждений добровольным информаторам, даже если они сообщают о фактах коррупции анонимно.
- Совершенствование госуправления и мер антикоррупционного администрирования.
Общепризнанно, что минимизации рисков коррупции способствуют:
l повышение открытости деятельности госорганов, обеспечение свободного доступа граждан к информации о решениях правительства, расходовании бюджета, государственных закупках, финансовом состоянии государственных органов и другое;
l внедрение принципов разумного или эффективного управления: эти меры осуществимы посредством проведения институциональных реформ и упорядочения законодательства, децентрализации и дебюрократизации процессов управления;
l повышение уровня активности гражданского общества, правовой грамотности населения и воспитание неприятия фактов коррупции.
* * *
Незамедлительного принятия также, на наш взгляд, требуют законы «О государственной гражданской службе», «О Кодексе этики государственного служащего», «О предупреждении конфликта интересов», «Об Агентстве по противодействию коррупции Республики Узбекистан», «О декларировании доходов, имущества и конфликта интересов государственных служащих».
Баходир Исмаилов.
Начальник Научно-образовательного центра противодействия коррупции
Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан, доктор юридических наук.
