Основная идея в этой работе - совершенствование правовой базы государственного регулирования охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при поддержании баланса экологических и экономических интересов общества, неотъемлемого права граждан Узбекистана на благоприятную окружающую среду.
Идея разработки кодифицированного свода законов в области экологии обсуждается в Узбекистане на протяжении нескольких лет, однако ее реализация затягивалась по многим объективным и субъективным причинам. Одна из главных заключается в сложности, с одной стороны, охватить весь обширный массив природоохранных нормативно-правовых актов, с другой - определить границы, пределы законодательного регулирования в этой сфере.
Так, понятие «окружающая среда» намного шире, чем, например, «природа». Скоординированная работа экспертного сообщества и научных кругов в течение последних трех лет позволили выработать взаимосогласованный и обоснованный взгляд на эту проблему: как с практической точки зрения, так и научной.
Другая причина, по которой экологические кодексы разработаны и действуют лишь в нескольких странах мира, - это сложность законодательного регулирования всего комплекса вопросов, связанных, с одной стороны, с охраной окружающей среды, с другой - рациональным использованием природных ресурсов.
Несмотря на все эти и другие трудности, в январском Послании Президента Олий Мажлису выдвинута инициатива о необходимости разработки проекта Экологического кодекса страны. Эта законодательная инициатива закреплена в Государственной программе по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах в «Год развития науки, просвещения и цифровой экономики». Основная концептуальная идея - в дальнейшем совершенствовании правовых основ, обеспечивающих охрану окружающей среды и рациональное использование в стране богатых природных ресурсов.
Депутатами Законодательной палаты Олий Мажлиса совместно с Кабинетом Министров создана межведомственная рабочая группа, включающая представителей 28 министерств и ведомств, непосредственно занимающихся охраной окружающей среды и обеспечением рационального использования природных ресурсов. В широком составе данной группы также уполномоченные институтов гражданского общества, в том числе негосударственных некоммерческих организаций, специализирующихся в области экологического контроля и анализа.
Перед рабочей группой поставлены концептуальные задачи.
Во-первых, осуществить глубокую инвентаризацию нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, чтобы определить устаревшие, не действующие, повторяющиеся либо противоречащие друг другу документы. Эта работа позволила определить правовой массив, систематизировать все акты законодательства по отдельным направлениям экологии и природопользования, унифицировать понятийный аппарат и основные институты, касающиеся экологии.
Так, установлено, что вопросы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в настоящее время регулируют около 30 законов, более 300 подзаконных и нормативных актов.
Во-вторых, провести ревизию подписанных нашей страной международных договоров в рассматриваемой сфере, изучить состояние их имплементации в национальное законодательство и эффективность выполнения принятых обязательств, проанализировать действенность этих соглашений на улучшение экологической обстановки в республике и рациональное использование природных ресурсов.
Так, за последние годы республика проявила большую активность в присоединении к общепризнанным в демократическом сообществе международным договорам в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. В результате подписаны и ратифицированы важные международные документы. Это Парижское соглашение 2015 года в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, регулирующее меры по снижению содержания углекислого газа в атмосфере с 2020 года. А также Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии, который принят в 2000 году. Его цель - содействие обеспечению надлежащего уровня защиты в области безопасной передачи, обработки и использования живых измененных организмов, являющихся результатом применения современных биотехнологий и способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биоразнообразия, с учетом рисков для здоровья человека.
Как показал мониторинг упомянутых и других международных правовых документов, отдельные их положения пока не нашли своего соответствующего закрепления в национальном экологическом законодательстве.
В-третьих, всесторонне и комплексно изучить законодательный опыт регулирования и практику функционирования экологического законодательства, особенно экологических кодексов в развитых государствах, а также в странах ближнего зарубежья. Анализ показал, что кодифицированный экологический свод законов существует в небольшом количестве стран. В настоящее время экологические кодексы действуют во Франции, Швеции, Казахстане, России (в отдельных субъектах) и не только. Такие государства Восточной и Центральной Европы, как Польша, Венгрия, Чехия, имеют достаточно развитое право, регулирующее экологическую сферу. Здесь приняты комплексные законы об охране окружающей среды.
Однако многие государства так и не смогли реализовать идею кодификации экологического законодательства. Например, в Германии действуют свыше 800 законов, связанных с охраной окружающей среды, и около 2800 экологических предписаний. В течение многих лет в этой стране обсуждался проект соединения воедино федеральных экологических законов. Более того, федеральным министерством по охране природы даже разработан проект первой части Экологического кодекса. Однако данная работа так и не доведена до конца.
В-четвертых, разработать Экологический кодекс в виде закона прямого действия исходя из целей Концепции совершенствования нормотворческой деятельности, утвержденной Указом Президента Республики Узбекистан от 8 августа 2018 года. Это позволит закрепить в самом кодексе экологические требования, нормы и стандарты, содержащиеся в настоящее время в многочисленных ведомственных документах, труднодоступных для граждан.
Такой подход призван оказать положительное влияние на улучшение инвестиционной привлекательности нашей страны, так как иностранные инвесторы смогут на уровне закона в открытом доступе ознакомиться с экологическими правилами ведения бизнеса в Узбекистане, условиями использования имеющихся природных ресурсов.
В-пятых, разработать проект Экологического кодекса с учетом современных требований к законодательной технике подготовки законопроектов. Одно из главных условий - подготовка ясного, понятного для рядовых граждан текста законопроекта, не нуждающегося в дополнительном толковании, отсутствие разночтений и исключение отсылочных норм, требующих дополнительного подзаконного регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования.
В настоящее время работа над проектом Экологического кодекса Республики Узбекистан продолжается. Депутаты Законодательной палаты и участники рабочей группы, представители научного и экспертного сообщества принимают необходимые усилия, чтобы эффективно решить все перечисленные выше задачи.
Это должно позволить подготовить такой законопроект, который поднимет на более высокий, качественно новый уровень отечественную правовую систему охраны окружающей среды, обеспечит рациональное, эффективное использование богатых природных ресурсов Узбекистана, гармонизирует национальное законодательство с нормами международного права в сфере охраны окружающей среды, установит новые правовые институты, отвечающие современным требованиям экономического развития общества.
Надеемся, что всестороннее обсуждение проекта Экологического кодекса позволит придать нормативно-правовой базе Узбекистана в сфере охраны окружающей среды комплексный и целостный характер, обеспечивающий надежную защиту общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов, отсутствие внутренних противоречий, коллизий, пробелов и разночтений, эффективное функционирование норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды, улучшению инвестиционной привлекательности сферы природопользования.
Б. Алиханов.
Заместитель Спикера Законодательной палаты
Олий Мажлиса Республики Узбекистан.
О. Акилов.
Начальник отдела Института проблем законодательства и парламентских
исследований при Олий Мажлисе Республики Узбекистан, доктор юридических наук, профессор.
