В Указе Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по усилению персональной ответственности руководителей органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах за эффективную организацию исполнения актов законодательства» от 10 февраля 2021 года определены приоритетные задачи укрепления исполнительской дисциплины именно в данном направлении.

Указом на Министерство юстиции возложены задачи, связанные с осуществлением действенного контроля над полной и своевременной реализацией документов и поручений главы государства.

Следует отметить, что в целях укрепления исполнительской дисциплины в министерстве с 2007 года автоматизированы внутренние процессы делопроизводства, внедрена система электронного документооборота.

В частности, налажена система приема целенаправленных решений по организации реализации решений, касающихся деятельности органов и учреждений юстиции, своевременного и полного их доведения до соответствующих сотрудников и ведения контрольных картотек.

Более того, в центральном аппарате и территориальных подразделениях министерства проводится тщательный анализ состояния исполнительской дисциплины, прежде всего исполнения документов и поручений Президента Республики Узбекистан, а также постановлений Кабинета Министров, при руководстве еженедельно проводятся критичес­кие обсуждения и принимаются практические меры.

В свою очередь превращение министерства в первичное звено механизма контроля за документами и поручениями Президента требует от всех руководителей и специалистов дальнейшего повышения профессионального уровня и практических навыков, а также высокой персональной ответственности.

Три ключевых звена

При обеспечении исполнения любого документа необходимо эффективно использовать практические механизмы, формы и методы, определенные в Указе главы государства. В данном направлении следует уделить особое внимание следующим трем ключевым звеньям единой и непрерывной «технологичес­кой цепочки» по обеспечению исполнения доку­ментов:

во-первых, в документе необходимо конкретно определить механизмы успешной и оптимальной реализации задач, стоящих перед государственными органами и организациями, ответственными за организацию их исполнения;

во-вторых, для своевременной и эффективной реализации предусмотренных в документе задач и поручений необходимо по мере возможности выбрать эффективный путь;

в-третьих, следует учитывать, что для реализации документа необходимо расходовать минимальные средства, ресурсы и энергию.

В целом этот аспект - в числе актуальных вопросов для многих государств в претворении в жизнь новой политики и реформ, ибо на данный процесс воздействуют многие факторы.

Указ Президента направлен на формирование эффективной исполнительской системы исходя из упомянутых выше принципов.

В Указе на доступном языке разъяснен порядок организации контроля и отчетности по реализации документов и поручений Президента в государственных органах и организациях как на респуб­ликанском, так и региональном уровнях, то есть «технологическая цепочка» раскрыта в разрезе каждого действия.

Министерством юстиции подготовлено правовое методическое пособие, включающее в себя рекомендации в доступной для всех форме об организации своевременного доведения до исполнителей, разъяснения сути и значения, полноценной и качественной реализации актов законодательства и поручений. Пособие направлено всем руководителям государственных органов и организаций для ежедневного пользования.

На местах налажена практика доведения до широкой общественности сути и значения Указа, его целей и задач по адресному принципу («махаллабай»), а также посредством средств массовой информации и социальных сетей с применением современных визуальных методов информирования - пресс-релизов, инфографики, специальных видео­уроков, слайдов и других.

К примеру, в марте нынешнего года в целях разъяснения сути и значения Указа в разрезе министерств, ведомств и регионов организованы учебно-­практические семинары для руководителей и ответственных работников государственных органов и организаций. На этих семинарах на примере определенных сфер и регионов разъяснены процессы организации исполнения документов и поручений Президента Республики Узбекистан на основе системы «респуб­лика - область - район - махалля».

В ходе семинаров состоялся обмен мнениями по более 50 вопросам участников касательно подготовки и принятия решений по принимаемым нормативно-правовым актам, осуществлению контроля за их исполнением, организации контроля и отчетности на региональном уровне, а также предложениям, связанным с разработкой мобильной версии системы Ijro.gov.uz, повышением эффективности мониторинга реализации законодательных актов и поручений.

При этом следует отметить, что в газете «Правда Востока» опубликована беседа с управляющим аппаратом Кабинета Министров Р.В. Абдукодировым, которую мы рекомендуем использовать в качестве своеобразного пособия в осознании сути и значения данного Указа Президента по организации деятельности государственных органов по-новому.

В беседе на основании требований Указа детально раскрыты приоритетные направления укрепления исполнительской дисциплины, все аспекты, связанные с работой с документами и поручениями Президента, организацией исполнительской дис­циплины, контроля, персональной ответственностью руководителей в данном направлении.

Впредь все документы будут разъясняться исполнителям и общественности в аналогичном порядке.

Качество - основа эффективной реализации

В Указе отмечается, что вносимые документы не проходят достаточную экономическую, финансовую и правовую экспертизу государственных органов и организаций, в результате исполнительская дисциплина не находится на должном уровне.

Если рассматривать данный вопрос на примере нашего министерства, лишь в 2020 году 739, или 32,7 процента, из прошедших экспертизу проектов нормативно-правовых актов мы были вынуждены вернуть минис­терствам и ведомствам-инициаторам из-за наличия в документах противоречий нормам актов законодательства и множества серьезных (концептуальных) недостатков.

К примеру, даны заключения о нецелесообразности принятия в отношении 43 из 121 проекта, представленного на правовую экспертизу Министерством финансов, 20 из 43 проектов Министерства по развитию информационных технологий и коммуникаций, 13 из 36 проектов Министерства жилищно-коммунального обслуживания, 12 из 35 проектов Министерства занятости и трудовых отношений.

В большинстве проектов встречаются следующие системные недостатки:

во-первых, конкретно не определены механизмы организации реализации преду­смотренных задач (поручение - исполнитель - срок);

во-вторых, тщательно не анализируются поднятые проблемы, нынешнее состояние, не оценивается уровень воздействия реализации вводимых новых механизмов на практику, на достаточном уровне не изучается передовой зарубежный опыт в данном направлении;

в-третьих, на практике есть акт законодательства, регулирующий сферу, но разрабатываются новые документы, хотя в этом нет необходимости;

в-четвертых, министерства и ведомства разрабатывают проекты документов вышестоящих органов по вопросам, которые могут быть решены непосредственно в рамках их компетенции, что можно рассматривать как уклонение от ответственности при принятии решений.

В частности, когда проект направляется на утверждение в соответствующие минис­терства и ведомства, они вместо проведения экспертизы по сфере их деятельности и полномочиям высказывают замечания и возражения только по случаям нарушения отдельных правил законодательной техники и отведения от себя задач, предусмотренных в проекте.

В качестве своеобразного интегрированного показателя «Качественный документ» («Сифатли ҳужжат») вбирает в себя ряд важных составляющих, закладывающих фундамент эффективного исполнения документов. В частности:

первая составляющая - практическое применение актов законодательства и возможность неисполнения актов законодательства должны пройти экспертизу на стадии проекта;

вторая составляющая - должно оцениваться то, что масштаб, сроки и сложность обозначаемых в проекте документа задач необходимо определить в соответствии с возможностями ответственных организаций, на которые возлагается его реализация;

третья составляющая - следует про­анализировать объем финансовых ресурсов и гарантированных источников, необходимых для выполнения обозначенных в проекте документа поручений;

четвертая составляющая - для полноценной реализации обозначенных в проекте документа задач и поручений необходимо изучить наличие социально-экономической инфраструктуры.

Иными словами, проект качественного документа должен конкретно обозначить то, кем, когда и как должна быть организована реализация принятого документа. Исполнительский мониторинг предоставит всем участникам возможность прогнозировать возможные преграды, а также ожидаемые и неожиданные последствия дела.

Комплексный подход

Впредь единая межведомственная элект­ронная система контроля исполнительской дисциплины Ijro.gov.uz, обеспечивающая контроль за исполнением документов и поручений Президента, будет функционировать в новом формате.

Данная система была запущена еще в 2017 году - на первоначальном этапе ускорения процессов реформирования - в целях налаживания контроля за исполнением документов и поручений Президента министерствами, ведомствами, местными органами исполнительной власти и другими организациями.

За прошедший период к системе Ijro.gov.uzподключились 246 министерств, ведомств и местных органов власти, а также свыше 4 тысяч их подразделений, более 28 тысячам сотрудников предоставлена возможность обмена информацией через данную систему.

В соответствии с Указом с 1 мая 2021 года контроль за исполнением, формированием отчетов во всех государственных органах и организациях будет осуществляться только через систему Ijro.gov.uz.

Согласно новой системе действие актов законодательства и поручений, то есть организация их исполнения, будет осуществляться в следующие 5 этапов:

на первом этапе электронные копии актов законодательства и поручений Администрация Президента через систему Ijro.gov.uz будет направлять Министерству юстиции;

на втором этапе Министерство юстиции по поступившим документам в системе Ijro.gov.uz определит сроки исполнения поручения и ответственных лиц;

на третьем этапе с целью своевременного, качественного и эффективного исполнения этих поручений ответственные исполнители подготовят «дорожную карту» с указанием по каждому поручению конкретных механизмов, утвердят ее и направят к исполнению;

на четвертом этапе ответственные исполнители вносят результаты реализации документа в систему Ijro.gov.uz, Министерство юстиции рассматривает результаты. Если результаты исполнения документов неудовлетворительные, то возвращает их на доработку, а если удовлетворительные - утверждает в системе Ijro.gov.uz реализацию актов законодательства и поручений;

на пятом этапе Кабинет Министров и Счетная палата изучают реализацию поручений и принимают соответствующее решение.

При этом в соответствии с Указом Администрация Президента Республики Узбекистан координирует деятельность организаций, контролирующих исполнение актов законодательства и поручений, а также принимает заключительное решение о про­длении либо об отказе в продлении срока их выполнения.

Определена ответственность Минис­терства юстиции в полноценной реализации внедренной в соответствии с Указом новой системы в практику, а также обеспечении своевременного и эффективного исполнения актов законодательства и поручений, осуществлении контроля в системе Ijro.gov.uz и ведении данной системы.

В частности, на Министерство юстиции был возложен ряд серьезных задач по организации эффективной деятельности системы, в том числе проведение адресных и тематических аналитических изучений и ведение мониторинга состояния дел на местах в разрезе отраслей, регионов и ведомств для обеспечения своевременного, полного и качественного исполнения актов законодательства и поручений.

Исходя из вышеперечисленного для организации эффективной реализации возложенных задач Министерству юстиции также предоставлен ряд дополнительных пол­номочий. В том числе министерство получило такие полномочия, как проверка полноценности и объективности данных, внесенных в систему Ijro.gov.uz, дача указаний по сво­е­временному внесению необ­ходимых данных в систему.

Следует отметить, что чем быстрее документы дойдут до исполнителей, тем быстрее будет организовано их исполнение. Самое главное, драгоценный ресурс, то есть время, будет направлен не на документооборот, а на качественное выполнение поручений.

В связи с этим в государственных органах и организациях в трехдневный срок после поступления документов (если в самом документе не указан другой срок) должны быть приняты меры по выполнению обозначенных поручений с указанием конкретных исполнителей, сроков и механизма реализации, его подписанию и доведению до исполни­телей.

Мы принимаем меры по автоматизации через электронную систему всех процессов - начиная от регистрации актов законодательства и поручений, определения механизмов их выполнения и направления к исполнению, заканчивая обеспечением их реализации и внесением информации, в том числе отношение по состоянию исполнения (меры воздействия, указания и другие), то есть любого процесса, связанного с ними.

При организации работы на местах, если в документах непосредственными ответственными исполнителями определены хокимияты, государственные органы и организации, территориальные подразделения хозяйствующих объединений, их контроль будет осуществляться и в региональном масш­табе - горизонтально.

В частности, в Совете Министров Респуб­лики Каракалпакстан, областных, районных и городских хокимиятах, хокимияте города Ташкента, а также в государственных органах и организациях, территориальных подразделениях хозяйствующих объединений будут осуществляться постоянные мониторинг и анализ исполнения документов и поручений.

Региональные органы юстиции будут изучать полноту и достоверность результатов исполнения документов, в том числе выезжая на места для ознакомления с практическими результатами, а в случае необходимости - оказывать правовую методическую помощь расположенным в регионе ведомствам для обеспечения своевременного исполнения поручений, срок исполнения которых истекает.

Одним из важных аспектов новой системы является то, что в ней на всех уровнях контролируются все исполнители актов по осуществлению политики в определенной сфере, дается комплексная оценка мобилизации всех име­ющихся возможностей, предоставленных документами главы государства для обеспечения исполнения каждого поручения. Только так можно достичь окончательной цели.

Примером комплексной оценки служит тот факт, что за последние годы принято около 30 документов главы государства для создания конкретных возможностей для женщин и молодежи, включенных в «женскую тетрадь», «железную тетрадь» и «молодежную тетрадь», с целью обеспечения их жильем, решения проблемы занятости, создания условий для налаживания предпринимательской деятельности.

Согласно документам Президента принимаются меры по повышению деловой активности населения на основе рационального подхода - обучения граждан современным профессиям и предпринимательским навыкам, выведения их из вышеназванных тетрадей путем обеспечения занятости за счет привлечения к трудовой и предпринимательской деятельности, приносящей стабильный доход.

Значит, перед нами стоит задача эффективно использовать возможности, созданные документами главы государства для исключения слоев населения из упомянутых «тетрадей» в той или иной сфере в определенном регионе, реальной оценки показателей общего роста социально-экономического развития территории путем создания рабочих мест и вовлечения населения в предпринимательскую деятельность.

Данная система комплексной оценки является конечной целью механизмов, внед­ренных для достижения вновь введенных порядков и результативности по укреплению исполнительской дисциплины.

Ибо, как отметил Президент Шавкат Мирзиёев в Послании Олий Мажлису Республики Узбекистан от 29 декабря 2020 года, для того, чтобы каждый человек в стране на примере собственной жизни ощутил результаты наших реформ, необходимо обеспечить своевременное и эффективное исполнение принимаемых документов.

Потому что несвоевременное внесение государственными органами и организациями необходимых данных по исполнению поручений или внесение неправильных данных, а также несвоевременное выполнение или выполнение не на требуемом уровне указаний в этом направлении влекут за собой применение дисциплинарных, административных и других мер ответственности.

В соответствии с этим мы ведем постоянный мониторинг путем анализа исполнения документов, изучения деятельности государственных органов и организаций, хозяйствующих объединений.

В целях объективной оценки всех данных по исполнению поручений мы в ходе анализа определяем следующие критерии:

первый - законность, то есть полное соблюдение правил и требований, предусмот­ренных в актах законодательства;

второй - актуальность, то есть соответствие устанавливаемых задач и поручений в принимаемых актах законодательства сути и значимости государственной политики, проводимой Президентом Республики Узбекистан, и осуществляемых реформ;

третий - полноценность, то есть достижение целей, предусмотренных в документах (количество, число, объем и другие показатели);

четвертый - правдивость, то есть соответствие данных по результатам исполнения поручений с практическими результатами работ;

пятый - оперативность, то есть внесение данных по исполнению поручения за срок, достаточный для проведения их анализа, практическая актуальность предложений по продлению сроков исполнения, внесенных ответственным исполнителем;

шестой - ответственность, то есть все необходимые меры, принятые ответственными исполнителями по обеспечению свое­временного и качественного исполнения документов в рамках своих полномочий.

Это вызвано тем, что часто ответственными органами не обеспечивается достижение конкретных практических результатов по исполнению актов законодательства и поручений или исполнение осуществляется поверхностно. Не нужно далеко ходить. К примеру, все стали свидетелями неухоженного состояния территории и неналаженности работ по благоустройству в махалле «Шодиёна» во время посещения главой государства в ходе визита в Ферганскую область в феврале текущего года.

Следовательно, стало очевидным, что ответственными лицами данного региона не использованы возможности программ «Обод кишлок» («Благоустроенное село»), «Обод махалла» («Благоустроенная махалля»),а также Фонда общественных работ при Министерстве занятости и трудовых отношений.

В частности, стало известно, что в махалле «Шодиёна» в 2018-2019 годах вообще не были организованы общественные работы, а в 2020 году подано всего 4 заявки по их организации на территории. Хотя в Центр содействия занятости населения из данного СГМ обратились в общей сложности 87 граждан, из них к общественным работам привлечены только 29 человек (33,3 процента).

Проведенный анализ показывает, что имеют место неправильные подходы при организации исполнения актов законодательства и поручений на местах. Так, несмотря на то, что на видеоселекторном совещании, проведенном под председательством Президента страны 20 августа 2020 года, на хокимов районов (городов) возложены задачи по сокращению бедности, повышению уровня занятости населения, организации обучения населения, в частности, женщин и молодежи, включенных в «железную тетрадь», в большинстве районов в результате неправильного понимания сути возложенной задачи к обучению привлечены безработные и незанятые граждане.

Вместе с тем в соответствии с новой системой теперь каждые полгода будут производиться оценка исполнительской дисцип­лины ответственных исполнителей по соответствующим критериям и публиковаться их рейтинг.

Данный рейтинг будет сформирован на основе таких приоритетных индикаторов, как своевременное, качественное и результативное исполнение актов законодательства и поручений, полноценность и правдивость данных, достижение поставленных целей.

Надеемся, что данная практика даст ожидаемые результаты по улучшению состояния исполнения документов.

Действенный общественный контроль

Привлечение общественности к контролю процессов осуществления конкретных идей, инициатив и предложений, выдвинутых Президентом на пути обеспечения благосостояния народа, является одной из актуальных задач.

Государственные органы и организации должны принять эффективные меры по созданию необходимых условий для организации общественного контроля при обеспечении исполнения документов.

В стране ускоренными темпами ведется работа в области налаживания качественного диалога между государством и обществом, оперативной, объективной и полной подачи информации населению о целях, задачах и результатах реформ, коренного повышения прозрачности деятельности и эффективности взаимосвязи с общественностью, результативности деятельности информационных служб.

В том числе организуется работа по освещению и обсуждению в средствах массовой информации и социальных сетях деятельности государственных органов и организаций по обеспечению исполнения актов законодательства и поручений под рубрикой «Решения Президента - исполнение и контроль» с широким использованием инструментов общественного контроля, в том числе с участием Общенационального движения «Юксалиш» и Центра «Стратегия развития».

До настоящего времени под данной рубрикой вниманию общественности представлено состояние исполнения поручений в сферах фармацевтики, физической культуры и спорта.

Для полного осуществления принципа открытости и прозрачности государственных органов и организаций мы должны широко использовать данные институты, проводить постоянные общественные мониторинги, слушания, применять систему вертикальной работы - по принципу «снизу - вверх».

При организации общественных мониторинга и слушаний мы стремимся охватить важнейшие аспекты общественной и государственной жизни. Привлекаем к процессу негосударственные некоммерческие организации, экспертов, специалистов и граждан-добровольцев.

Потому что общественный контроль одновременно с предоставлением возможности оценки деятельности государственных органов по результативности работ на определенной территории или в отрасли в области исполнения актов законодательства и поручений позволяет при необходимости их корректировать, то есть исправить.

Мы разрабатываем положение о порядке организации общественного мониторинга и общественных слушаний. Уверены, данный документ будет полезным и с правовой, и с практической точки зрения для государственных органов и организаций, субъектов общественного контроля.

* * *

Следует отметить, что Указом Президента создана практическая система организации исполнения актов законодательства и поручений, ведения мониторинга для недопущения проявлений безответственности, поверхностного отношения к выполнению своих прямых функциональных обязанностей и беспрекословного обеспечения достижения поставленных целей, усилена ответственность руководителей и сотрудников. Впредь будет осуществляться оценка результативности их деятельности.

Несомненно, конечными целями являются, как упоминалось выше, коренное улучшение социальных, экономических отношений в обществе, обеспечение достойного уровня и качества жизни народа на основе принципа «Исполнительская дисциплина - гарантия реформ».

В книге «Сиёсатнома» («Политология»), которую десять веков назад написал внесший важный вклад в развитие государственности древнего Востока ат-Тусий, приведены следующие слова: «Указ должен иметь такую мощь и силу, что его никто не должен выпускать из рук, пока он не будет исполнен». Удивительно, но факт, что мысли, озвученные десять веков назад, не потеряли своей актуальности и по сей день.

Русланбек Давлетов.
Министр юстиции Республики Узбекистан.