За последние годы в рамках реализации целевых задач Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Респуб­лики Узбекистан в 2017-2021 годах, обозначившей начало строительства абсолютно нового демократичес­кого, либерального, открытого внешнему миру и конкурентоспособного Узбекистана, осуществлена огромная по масштабам работа и в этой сфере.

В частности, с учетом общепризнанных высоких демократических требований и принципов принят Избирательный кодекс, создаются необходимые условия для свободной деятельности организаторов и участников выборов, законодательно регламентирован и апробирован порядок функционирования Единого элект­ронного списка избирателей и так далее. Самое главное, Избирательный кодекс разработан и принят с участием всех политических сил и партий страны, институтов гражданского общества, с учетом заключений таких авторитетных международных организаций, как ОБСЕ и Венецианская комиссия Совета Европы, на основе всенародного обсуждения.

Являющийся сегодня предметом обсуждения ученых, экспертов и широкой общественности проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с совершенствованием законодательства о выборах» призван обеспечить дальнейшее совершенствование национального избирательного законодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными международными стандартами и последовательное улучшение позиций страны в международных индексах демократии.

В чем особенности законопроекта?

Первая особенность. Проект закона внесен на рассмотрение Законодательной палаты в рамках реализации законодательной инициативы группой депутатов, а не со стороны Центральной избирательной комиссии или правительства.

Законопроект разработан на основе принципа «Народ должен быть единственным источником и автором закона» с учетом его широкого обсуждения с участием населения. Это свидетельствует о возросшей активности и инициативности депутатов.

Вторая особенность. Законопроект стал результатом объединения усилий всех политических партий, представленных в парламенте, а также консенсуса политических сил относительно дальнейшего развития избирательного законодательства и практики страны - среди инициаторов законопроекта имеются представители практи­чески всех фракций политических партий в парламенте. Сегодня идет всенародное его обсуждение.

Третья особенность. Законопроект разработан в соответствии с Государственной программой по реализации Стратегии действий в «Год развития науки, просвещения и цифровой экономики».

В ходе подготовки законопроекта проведена инвентаризация избирательного законодательства и обобщена национальная практика проведения парламентских (2014 и 2019 годы) и президентских выборов (2015 и 2016 годы). Приняты во внимание также рекомендации зарубежных наблюдателей, миссий международных организаций, таких как БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы, ШОС, СНГ, ОИК.

С целью совершенствования национального избирательного законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными международными стандартами изучено избирательное законодательство и опыт более 20 зарубежных стран - США, Швейцарии, Испании, Египта, ЮАР, Франции, Германии, Бельгии, Польши, Чехии, Болгарии, стран СНГ и др.

Проделана большая работа по инвентаризации международных документов в этой сфере, участниками которых является Узбекистан. Использовались общепризнанные международные стандарты выборов, в том числе Рекомендации Венецианской комиссии по выборам и Руководящие принципы правового регулирования деятельности политичес­ких партий. Изучены показатели и индикаторы международных рейтингов и индексов в сфере демократии.

Приоритетные задачи развития избирательного законодательства

Первое. Обеспечение активного участия в выборах всех граждан, реализации их избирательных прав независимо от места нахождения и временного проживания.

Отметим, что за последние годы высшим приоритетом государственной политики Нового Узбеки­стана является защита прав, свобод и законных интересов граждан страны, в том числе независимо от места их нахождения. Пример тому - на парламентских выборах 2019 года в России, Южной Корее и Казахстане посредством переносных избирательных урн проголосовали более 90 000 граждан Узбекистана. Если учесть общее количество трудовых мигрантов страны, то это - первичный шаг на пути обеспечения конституционных прав избирателей по участию в управлении делами общества и государства.

В этих целях в Избирательный кодекс вводятся две отдельные статьи, 271 - устанавливающая порядок внесения граждан, находящихся в иностранных государствах, в список избирателей, а также 561 - регулирующая порядок голосования по месту пребывания избирателя в иностранном государстве. В частности, законодательно закрепляется порядок включения граждан Узбекистана, проживающих за рубежом, в список избирателей, независимо от их консульского учета в дипломатических представительствах, а также правовые основания для голосования посредством переносных избирательных урн по месту жительства или работы избирателей за рубежом. На основании сведений МИД Центральная избирательная комиссия обеспечивает изготовление и доставку необходимого количества избирательных бюллетеней в избирательные участки за рубежом.

Второе. Создание более благоприятных условий политическим партиям для проведения агитации, организации общепартийных мероприятий, в том числе массовых, по проведению избирательной кампании.

Для обеспечения демократичности, справедливости и честности выборов особое значение имеет четкое определение сроков их проведения. Изучение избирательного законодательства государств - членов ОБСЕ свидетельствует, что сроки и дата выборов в разных странах закреплены в конституциях, законах или назначаются законодательно соответствующими государственными органами в определенные сроки.

Выборы проводятся в установленные законом сроки:

  •  через строго определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник ноября каждого четного года. По Конституции Латвии - в первую субботу октября;
  •  по истечении срока полномочий представительного органа (очередные выборы), в случае досрочного роспуска парламента главой государства (внеочередные выборы) и в случае отстранения, отставки или смерти депутата (дополнительные выборы).

Согласно действующему законодательству Узбекистана выборы Президента, выборы в Законодательную палату Олий Мажлиса и местные представительные органы проводятся соответственно в первое воскресенье третьей декады декабря, в год истечения конституционного срока их полномочий. При этом национальный опыт проведения выборов в зимний сезон - в декабре, свидетельствует о том, что это вызывает ряд неудобств в проведении масштабной избирательной кампании и привлечении избирателей.

Из-за погодных и природных условий политические партии не смогли активно организовать такие мероприятия вне приспособленных зданий и сооружений в период активной агитационной кампании. Изучение общественного мнения, организованное политическими партиями, свидетельствует, что большинство избирателей выступают за перенос сроков выборов в более теплое время года.

В ходе многочисленных встреч с зарубежными наблюдателями и миссиями по наблюдению за выборами международных организаций ими тоже отмечено, что проводимые в Узбекистане выборы практически совпадают с празднованием Нового года и Рождества в большинстве развитых демократических странах. Это приводит к определенным трудностям в обеспечении участия в выборах более широкого числа и компетентных международных наблюдателей.

В связи с этим инициаторы законопроекта предложили перенести сроки выборов в Узбеки­стане с первого воскресенья третьей декады декабря - на первое воскресенье третьей декады октября в год истечения конституционного срока полномочий Президента и парламентариев.

Третье. Недопущение использования государственных ресурсов во время избирательной кампании.

Миссии наблюдателей за выборами БДИПЧ ОБСЕ в различных государствах-членах в качестве приоритетных рекомендаций в своих итоговых докладах (например, на президентских выборах в Грузии в 2018 году) указывают на необходимость «создания механизма для недопущения и/или эффективного и своевременного рассмотрения жалоб на злоупотребление административным ресурсом». Они отмечали, что «для поддержки целей избирательной кампании главы государства высокопоставленные государственные чиновники использовали веб-страницы своих структур, власти не изучили ни один из таких случаев. Хотя закон не запрещал, но кампания кандидата правящей партии проводилась с участием и при поддержке со стороны государственных служащих высокого ранга».

С учетом национального и зарубежного опыта инициаторы законопроекта предложили законодательно закрепить запрет агитации государственным служащим (если он не является доверенным лицом), а также военнослужащим, сотрудникам религиозных организаций, судьям. Это является еще одним важнейшим шагом на пути обеспечения беспристрастности, законности и справедливости выборов.

Четвертое. Обеспечение большей открытости и гласности выборов, создание равных условий политическим партиям и их кандидатам для эффективной организации агитационной кампании.

Инициаторы законопроекта предлагают внесение изменений в законодательство:

  • закрепляющих, что порядок, объем и время безвозмездного использования СМИ в целях агитации определяются соответствующей избирательной комиссией с учетом мнения политических партий. То есть отменяется ранее действовавший механизм обязательного согласования данного вопроса с политическими партиями. Здесь процесс переговоров касается бесплатного эфирного времени и эфирного пространства, которые финансируются государством, и переговоры не требуются;
  • предусматривающих нормы о том, что организация и проведение предвыборной агитации, в том числе посредством СМИ, является непосредственной добровольной работой самих политических партий;
  • устанавливающих, что в период предвыборной агитации должностным лицам органов государственной власти и управления, органов исполнительной власти на местах запрещается привлекать лиц, находящихся в непосредственном подчинении или подчиненных по службе, к ведению предвыборной агитации, а также использовать здание, предусмотренное для осуществления деятельности государственного органа, в целях предвыборной агитации, если другим кандидатам не гарантировано использование этого здания на тех же условиях.

Пятое. Дальнейшее укрепление независимости всей системы организаторов выборов - избирательных комиссий всех уровней во главе с ЦИК, что является необходимым и важнейшим условием демократичности выборов. В этих целях:

  • законодательно закрепляется статус членов ЦИК и избирательных комиссий;
  • исключается несвойственная для организаторов выборов задача избирательных комиссий по организации встреч кандидатов с избирателями. Во всех развитых демократических странах организация и проведение предвыборной агитации являются непосредственной деятельностью и полномочием, ответственностью самих политических партий;
  • оптимизируется система избирательных комиссий - упраздняется институт окружных избирательных комиссий, проводящих выборы в районные (городские) Кенгаши народных депутатов. Их полномочия передаются районным (городским) избирательным комиссиям. На практике каждый такой избирательный округ включает в себя в среднем 1-3 избирательных участка. В результате оптимизации будут упразднены 5739 ненужных окружных избирательных комиссий, освобождаются значительные человеческие ресурсы (более 54 000 человек);
  • устанавливается четкий порядок выплаты, компенсации и расчета заработной платы членам избирательных комиссий.

Среди важнейших новелл законопроекта также приведение законодательства о политических партиях и их финансировании в соответствие с Избирательным кодексом, установление порядка государственного финансирования президентских и парламентских выборов, выборов в местные органы представительной власти, снижение сроков обжалования решений избирательных комиссий с 10 до 5 дней и другие.

В целом принятие законопроекта позволяет обеспечить дальнейшее совершенствование избирательного законодательства страны на основе общепризнанных международных избирательных стандартов, послужит обеспечению открытости и прозрачности избирательных процессов.

Самое главное - законопроект способствует более полной реализации конституционных избирательных прав граждан, расширению их участия в выборах, служит основой для проведения демократических выборов.

Марифджон Усманов.
Ученый секретарь Института государства и права
Академии наук Республики Узбекистан, доктор философских наук.