Вопросы низкой эффективности государственного управления были наиболее болезненными в период, предшествующий новому этапу реформ, начавшемуся в 2017-м. Тогда неоднократно поднимался вопрос о необходимости проведения административной реформы, но серьезных действий в этом направлении не следовало.
Однако в Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах, утвержденной в феврале 2017-го, одним из важнейших приоритетных направлений обозначалось реформирование системы государственного управления, предусматривающее его децентрализацию, реформирование госслужбы, обеспечение открытости деятельности органов власти и управления, совершенствование системы «Электронное правительство», повышение эффективности, качества оказания и доступности государственных услуг для населения и субъектов предпринимательства.
8 сентября 2017-го Указом Президента утверждена Концепция административной реформы в Республике Узбекистан, в основу которой легла идея главы государства «Не народ должен служить государственным органам, а государственные органы должны служить народу». В документе были определены шесть основных направлений коренного реформирования системы государственного управления - от совершенствования институциональных и организационно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти до формирования эффективной системы профессиональной государственной службы, введения действенных механизмов противодействия коррупции в системе органов исполнительной власти.
Концепцией внедрена система координации и контроля за деятельностью органов исполнительной власти: «Аппарат Президента Республики Узбекистан - Кабинет Министров - республиканские органы государственного управления - структурные и территориальные подразделения - органы исполнительной власти на местах». Было предусмотрено кардинальное сокращение межведомственных коллегиальных органов с передачей их полномочий конкретным государственным органам и возложением на них ответственности за результаты принимаемых решений. Внедрена модель анализа принимаемых решений для недопущения принятия нормативно-правовых актов без должной оценки их воздействия.
В дальнейшем все решения, так или иначе связанные с деятельностью органов власти и управления, базировались на подходах, заложенных в данной Концепции административной реформы.
Агентство развития государственной службы (АРГОС)
Следующим важным шагом в совершенствовании системы государственного управления стало подписание Указа Президента «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан» от 3 октября 2019-го и постановления главы государства «О мерах по организации деятельности Агентства развития государственной службы при Президенте Республики Узбекистан» от этой же даты.
В задачи АРГОС вошли разработка реформ в сфере государственной гражданской службы, координация кадровой политики госорганов, внедрение инновационных методов управления персоналом, руководство Национальным кадровым резервом, внедрение системы оценки эффективности госслужащих и другое. При агентстве также был создан Фонд поддержки развития государственной службы, средства которого направляются АРГОС на научные исследования, стажировку чиновников за границей, привлечение квалифицированных специалистов.
Ориентиры Нового Узбекистана
В ноябре 2021-го распоряжением Президента созданы Республиканская комиссия по координации разработки Программы административных реформ Нового Узбекистана на 2022-2023 годы, рабочие группы по разработке предложений об определении статуса, совершенствовании структур и оптимизации штатных единиц органов госуправления и не только.
Благодаря этой работе в Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022-2026 годы в области совершенствования системы государственного управления нашли отражение такие цели, как «Приведение институциональных основ деятельности органов государственной власти на местах в соответствие с современными требованиями», «Трансформация деятельности органов государственного управления на основе принципа «ориентации на служение гражданам», «Внедрение компактной, профессиональной, справедливой и служащей достижению высокой результативности системы государственного управления», «Сокращение административного аппарата в системе государственного управления и оптимизация рабочих процессов».
Сегодня налажены система диалога с народом, распределение части средств бюджета на основе инициатив населения, непосредственная работа с гражданами в махаллях. Стало проще получать лицензии, заказывать услуги, подавать документы в разные инстанции, пользоваться платежными системами. Благодаря этому растет стремление населения к более активному участию в развитии страны, своей махалли. Например, в первом полугодии текущего года запущено свыше двух тысяч таких проектов с помощью портала «Открытый бюджет», через который гражданские инициативы воплощаются в жизнь. В настоящее время на государственной гражданской службе работают 118 тысяч человек.
Вместе с тем в сфере государственного управления еще имеются недочеты. Например, для получения субсидии необходимы заключения в среднем от десяти министерств и ведомств. С лишними расходами и бумажной волокитой сопряжено подключение к электрическим сетям. В медицине не всегда ясно, услуга платная или бесплатная, отсутствует четкая система расчета и доставки лекарств от государства.
В прошлом году в народные приемные поступило 25 тысяч жалоб на некомпетентность и безответственность сотрудников министерств и ведомств. Некоторые должностные лица не справляются со своими обязанностями из-за отсутствия системы выявления компетенций, обучения и совершенствования работы. Только 20 процентов госслужащих повысили свою квалификацию. Среди руководителей этот показатель менее одного процента, а их заместителей - меньше пяти процентов.
Приоритетные задачи
На совещании 4 августа рассматривались также вопросы, связанные с Законом «О государственной гражданской службе», одобренным Сенатом в мае этого года. Закон разрабатывался как документ прямого действия и направлен на комплексное правовое регулирование государственной гражданской службы. Он распространяется только на госслужащих и устанавливает одним из принципов служение народу, вводит требование декларировать доходы и имущество, оценку деятельности на основе KPI (ключевые показатели эффективности) и запрет на прием на госслужбу лиц, совершивших коррупционные преступления.
На совещании поставлены приоритетные задачи, исходящие из требований данного закона. Внедряется открытая и прозрачная система приема на службу в государственные органы. Для этого до конца года все вакантные должности будут размещены на единой открытой электронной платформе. Требование о представлении 16 документов для участия в конкурсе на вакантную должность отменяется, все процессы переводятся в электронную форму. Знания, опыт и потенциал кандидата будут оцениваться на открытом конкурсе. Система уже опробована в порядке эксперимента в Самаркандской области и в Государственном налоговом комитете.
Президент подчеркнул необходимость уделить особое внимание повышению кадров по службе по принципу «от махаллинского до республиканского уровня». Для этого с 1 ноября отменяется справка-объективка устаревшего образца. Будет использоваться система оценки квалификации и достижений работника на основе передовых технологий.
Уделено внимание и улучшению качества обслуживания населения в госорганах. «Главное требование - удовлетворение людей», - сказал по этому поводу Президент Шавкат Мирзиёев. Премьер-министру поручено сделать процессы обслуживания в каждом министерстве и хокимияте понятными и удобными, сократить излишние расходы и документы. На подобные проекты «Открытого бюджета» в ближайшие полгода планируется выделить еще один трлн сумов.
Гарантии деятельности государственных служащих также будут усилены. Так, со следующего года вводится система стимулов в зависимости от опыта, квалификации и результатов сотрудника.
Академия государственного управления при Президенте Республики Узбекистан будет трансформирована. Кабинет Министров в двухмесячный срок рассмотрит деятельность 110 учебных центров в системе министерств и утвердит адресную программу обновления программ и методик обучения. Ответственным лицам поручено создать совместные образовательные программы с зарубежными учебными центрами и обучить пять тысяч государственных служащих до конца года.
Президент поручил руководителю Администрации Президента Республики Узбекистан до конца года завершить административные реформы по внедрению «компактной, профессиональной, справедливой, ориентированной на результат системы управления».
8 августа глава государства подписал Закон «О государственной гражданской службе», который вступит в силу через три месяца после подписания.
Исходя из зарубежного опыта
Почему процессы совершенствования государственного управления, начатые еще 2017 году, до сих пор не завершены? Реформа государственного управления - одна из самых сложных и медленных во всем мире, о чем ярко свидетельствует и зарубежный опыт.
Необходимость преобразований в данной сфере появилась в большинстве развитых стран в конце 1970-1980 годов на фоне развития постиндустриального общества и спровоцировала реформирование государственного управления на основе концепции «нового государственного менеджмента» в 1990-2000-х. Альберт Гор - бывший вице-президент США, глава Комиссии по административной реформе в США определил цель реформы как «создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше».
Парисон и Н. Мэннинг по итогам анализа хода административных реформ в 14 странах выделяют их четыре системные цели: снижение государственных расходов при поддержке благоприятного климата для инвестиций, повышение способностей к реализации политики при преодолении сопротивления со стороны заинтересованных кругов, улучшение выполнения государством функций работодателя при ограничении совокупных затрат на рабочую силу, повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.
В основу данных преобразований положены принципы демократизации, разграничения полномочий по уровням власти, ориентации на клиента, конечный результат, рентабельности, достижения простоты управления.
Последовательно структурные реформы проведены в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Акцент был сделан на создании системы защиты интересов частных лиц. В романо-германских странах в приоритете обеспечение эффективности деятельности публичной власти, реализации механизмов привлечения институтов гражданского общества к принятию управленческих решений. Для стран постсоветского пространства актуально устранение избыточного прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.
Очевидно, что всех этих условий, обозначаемых экспертами, в сжатые сроки добиться практически невозможно. Поэтому реформы осуществляются медленно и государства устанавливают очередность приоритетов.
По факту административная реформа не завершена ни в одной стране. Ее реализация в условиях изменений в мировой экономике положила начало сменяющим друг друга этапам государственного управления. Вне зависимости от модели реформ целевые ориентиры каждой страны - снижение государственных расходов на содержание аппарата, повышение качества государственных услуг и эффективности государственного управления в целом.
* * *
Государственное управление - тот каркас, который обеспечивает плавное поступательное развитие экономики и общества во избежание разного рода кризисов. Поэтому реформы госуправления проводятся тщательно и выверенно, не допуская резких движений и непродуманных решений, так как эффективность преобразований опирается на реальные отношения и положение дел в экономике и обществе.
Названное выше совещание ввиду поставленных обширных задач - еще один важный шаг на пути углубления административной реформы, которая должна в общих чертах на сегодняшнем этапе завершиться к концу года.
Полноценная реализация намеченных реформ позволит создать отвечающую общемировым тенденциям систему государственного управления, способную обеспечить права и свободы граждан, достойные условия жизни и деятельности государственных служащих, своевременно выявлять и эффективно решать проблемы общественно-политического и социально-экономического развития.
Виктор Абатуров.
Эксперт Центра экономических исследований и реформ
при Администрации Президента Республики Узбекистан.
