Кодификация законодательства - надлежащее решение, но крайне сложная задача. Феномен кодификации не в особенностях законодательной техники, а в изменении концепции взаимодействия государства с субъектами права, в данном случае - с гражданскими активистами. Применительно к среде ННО идея применения кодификации соответствует степени накопившихся проблем и ожиданиям в смарт-регулировании, правовой определенности. Однако намерения законодателя должны быть системно и последовательно подкреплены действиями административных органов и прежде всего уполномоченного органа - Министерства юстиции Республики Узбекистан.

Во-первых, необходимы содержательные изменения в Кодексе о негосударственных некоммерческих организациях (КННО), вытекающие из Закона Республики Узбекистан об административных процедурах (ЗАП). Только этот закон объективно может предопределить фактическое проявление верховенства права в позиции регистрирующего органа. И только его принципы могут обеспечить высокую степень защиты прав учредителей и участников ННО.

На сегодня в технологии регистрации ННО имеются пробелы, которые требуют обязательной коррекции. И работа над КННО дает шанс успешно это реализовать. Благие цели, установленные законодателем, - единственная точка отправления в любых мерах воздействия административного органа в отношении ННО. А уровень правовых гарантий, предоставляемых КННО, не может быть ниже рамочного ЗАП.

Во-вторых, отметим, что тенденциями политических и правовых реформ в Узбекистане стали открытость и прозрачность решений власти. Добавив сюда требования к их стабильности и учету приоритета прав слабой стороны в правоотношениях, госаппарат мог бы резко изменить векторы доверия населения к административным актам. Пока не все получается. Чиновники иногда не могут воспользоваться потенциалом правовых инструментов, в том числе в связи с их слабой правовой подготовкой. Применительно к теме ННО, например, актуальны такие инструменты, как государственные реестры, правовой режим «Единое окно», пересмотр существующей модели межведомственного взаимодействия, и другие.

К примеру, до сих пор задача развития ИКТ в сфере ННО должным образом не реализована. На фоне успехов электронной регистрации коммерческих юридических лиц и других E-service информационная программа «e-ННО» слаба. Нет доступа не только к типовым проектам учредительных документов, но и уже зарегистрированным правовым данным ННО: от уставов до символик, от информации по органам управления до результатов контрольной деятельности за ННО и другим.

Между тем вопрос разработки модельных учредительных документов многих видов ННО ненамного сложнее, чем проектов уставов коммерческих юридических лиц. Индивидуальные особенности ННО не являются препятствием для целей упрощения процедур регистрации, рассмотрения документации и других. С учетом понятий Гражданского кодекса Республики Узбекистан - «общая и специальная правоспособность юридического лица» - все моменты можно заранее учесть и исключить потери времени и правовые конфликты.

Законодатель мог бы установить в КННО два варианта регистрации ННО: действую­щую систему и электронную. И если учредитель ННО решил бы, что ни один из предложенных вариантов модельных учредительных документов не отражает юридических тонкостей организационного оформления его деятельности, то он смог бы выбрать систему обычной регистрации с так называемым «человеческим фактором». ННО надо предоставить право выбора.

Существуют правовые положения, которые обязательны ко всем ННО независимо от сферы их деятельности. Так, наименование, цели и задачи обязательны для всех ННО. Равным образом важно упоминание о территории, в пределах которой организация намерена осуществлять свою деятельность, а также о структуре, месте нахождения постоянно действующего руководящего органа, порядке реорганизации и ликвидации, внесения изменений и дополнений в устав и другое.

Есть правовые положения, обязательные только для определенных видов ННО, например, фондов, к которым предъявляется требование по публичной прозрачности деятельности и публикации годового отчета. Или членство как элемент организации и структуры для партий.

Так вот они утверждались бы в типовых документах как шаблонные пункты, не подлежащие корректировке.

А есть положения учредительных документов, которые могут быть сформулированы как дополнительная опция. Например, устав ННО может содержать описание ее символики (статья 17 Закона «О негосударственных некоммерческих организациях»), а значит, может и опустить этот аспект.

Другой пример: устав общественного фонда должен содержать информацию о ревизионном органе. Закон ввел это как обязательное условие, но при этом не распространил требования обязательности для других ННО.

Наконец, условия и порядок приобретения и утраты членства. Эта опция только для тех, кто создает объединение с установленным членством. Другим ННО не надо прописывать это положение.

Таким образом, модельные уставы могут заранее учесть требования и условия законов. Чем сильнее чиновник проникнут партнерским доверием, чем юридически грамотнее, тем больше шансов он даст гражданам, которым должен служить. Таков, по сути, мотив работы государственного служащего.

В-третьих, публикация проектов учредительных документов и принятых по ним административных или процессуальных актов, включая отказы в регистрации, - это правовая обязанность любого административного органа, в том числе Министерства юстиции, которое должно стать примером лучшей практики применения административных процедур.

Проект КННО требует не только прозрачности, но и стабильности административной практики. А последняя может быть обеспечена только через публикацию всех принимаемых административных актов в отношении заинтересованных лиц, включая учредителей ННО. Публикация реестра актов и всех связанных действий в отношении негосударственных некоммерческих организаций позволит увидеть подоплеку каждого административного акта, который обязан быть мотивированным и обосно­ванным.

ЗАП гласит: никому не позволено проявлять неравный подход при разрешении административных дел, имеющих одинаковые фактические обстоятельства. При регистрации ННО это часто случается независимо от специфики, будь то союз геологов или волонтеров, ассоциация предпринимателей или футбола. Открытость и прозрачность административных процедур - это принцип, работающий в интересах граждан, и обязанность любого министерства.

Минюст задействован в создании элект­ронных систем принятия административных актов, например, местных органов власти. Это определено в Госпрограмме по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах в «Год поддержки молодежи и укрепления здоровья населения»: наладить до 1 июля 2021 года практику подготовки и принятия решений органами государственной власти на местах исключительно посредством специальной электронной системы «E-qaror».

Тот факт, что Минюсту поручено проработать внедрение электронной информационной системы подготовки, принятия, учета и опубликования решений органов государственной власти на местах, подтверждает важность сплошной публикации всех актов, принимаемых и самим ведомством, так как это сквозная задача всей системы административных органов.

15 февраля 2021 года был опубликован новый проект закона об административных процедурах, разработанный Министерством юстиции. В разъяснении по проекту закона указано о создании реестра административных дел, который обеспечивал бы прозрачность и подотчетность в административно-правовой деятельности. Так вот, реестр документов ННО и административных актов по ним мог бы стать частью единой респуб­ликанской электронной системы госреестров публичного назначения.

В целом за тезисом Президента страны лежит огромный пласт работы всех властных структур. И хотелось бы, чтобы руководители учитывали позицию академической науки Узбекистана. Такой тандем поможет усилить концептуальность Кодекса ННО, а значит, и его стабильное применение.

Леонид Хван.
Заведующий отделом административно-правовых наук Института государства
и права Академии наук Республики Узбекистан кандидат юридических наук, доцент.