Многие международные рейтинги оценивают страны по индексам открытости и гласности именно через призму электронного правительства. Например, Индекс развития электронного правительства ООН посредством изучения состояния развития электронного правительства анализирует полноту цифровизации административных процедур и интеграцию государственных информационных систем, оценивает цифровое взаимодействие государства с гражданами. А Индекс цифрового правительства ОЭСР позволяет измерить зрелость цифрового правительства, а также возможности цифрового государства. Для Узбекистана данный вопрос тоже актуален.
Сегодня большинство справок и документов можно получить онлайн либо посетив центры госуслуг, что не занимает много времени у граждан. Однако это является результатом государственной политики, которая формировалась с момента обретения независимости. История развития системы электронного правительства в Узбекистане позволяет выделить нам 4 важных этапа.
Первый этап охватывает 1991-2003 годы. Его можно назвать периодом формирования общих правовых и инфраструктурных основ информатизации.
После обретения государственной независимости перед Узбекистаном стояла задача создания собственной системы законодательства, способной обеспечить функционирование информационной сферы, средств связи и государственных информационных ресурсов. На этом этапе понятие электронного правительства еще не использовалось как самостоятельная правовая категория. Вместе с тем именно тогда сформировались юридические предпосылки, без которых последующий переход к электронным госуслугам был бы невозможен.
Конституция страны, принятая 8 декабря 1992 года, закрепила ряд важных предпосылок: осуществление государственной власти в интересах народа, свободу поиска, получения и распространения информации и обязанность государственных органов, общественных объединений и должностных лиц обеспечивать гражданам возможность ознакомления с документами, решениями и иными материалами, затрагивающими их права и интересы. Конституционные нормы закрепили основной принцип во взаимодействии личности и государства - открытость государственных органов, который является важным в электронном правительстве.
Одним из первых системных актов стал Закон РУз «Об информатизации» от 7 мая 1993 года (утратил силу 11 февраля 2004-го). Его принятие свидетельствовало о признании информации и информационных ресурсов самостоятельными объектами правового регулирования. В 1999-м принят Закон «О телекоммуникациях» (утратил силу 28 декабря 2024 года), определивший правовые основы функционирования телекоммуникационных сетей и оказания соответствующих услуг. Завершающим событием первого этапа стало принятие 11 декабря 2003-го новой редакции законов «Об информатизации» и «Об электронной цифровой подписи» (утратил силу 14 января 2023-го). Первый сформировал более современную систему понятий, связанных с информационными ресурсами, системами и технологиями. Второй обеспечил юридическое признание электронной цифровой подписи и установил условия, при соблюдении которых она могла быть равнозначной собственноручной подписи лица.
Основным результатом первого этапа следует считать формирование правового языка будущего электронного правительства. Законодательство закрепило базовые категории информации, информационной системы, телекоммуникации и электронной подписи. Однако государственная цифровизация в этот период имела преимущественно инфраструктурную направленность. Информационные технологии рассматривались прежде всего как средство технической модернизации, а не как основание для изменения административных процедур и отношений между государством и гражданином.
Иными словами, в 1991-2003 годах уже была создана правовая возможность электронного взаимодействия, но еще не сформирована целостная модель электронного государственного управления.
Второй этап, охватывающий 2004-2012 годы, предусматривал формирование законодательства об электронном взаимодействии государственных органов и электронных государственных услугах. Характеризуется переходом от общих вопросов информатизации к правовому регулированию конкретных действий. Если на первом этапе законодательство обеспечивало создание инфраструктуры, то с 2004-го оно стало определять юридические последствия использования электронных документов и совершения операций в цифровой среде.
Закон РУз «Об электронном документообороте» от 29 апреля 2004 года закрепил понятие электронного документа, установил требования к нему и определил основные правила электронного документооборота. В тот же день принят и Закон «Об электронной коммерции», распространивший правовое регулирование на отношения, возникающие при заключении и исполнении сделок с использованием информационных систем. В 2005-м Закон Республики Узбекистан «Об электронных платежах» (утратил силу 3 февраля 2020 года) сформировал нормативную основу для осуществления платежных операций в электронной форме.
Значение указанных актов выходило за пределы предпринимательской деятельности. Юридическое признание электронного документа и платежа создало предпосылки для дистанционного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами. Госуслуга могла быть переведена в электронную форму только при следующем условии: заявление, документ, подпись и платеж, направленные посредством информационной системы, способны порождать полноценные правовые последствия.
В 2007-м государственная политика стала постепенно переходить от правового обеспечения отдельных электронных операций к организации интерактивных государственных услуг. Именно в этот период начинают формироваться первоначальные элементы электронного правительства: официальные веб-сайты государственных органов, электронные формы обращений, информационные сервисы и механизмы публикации сведений о деятельности публичной администрации. Однако оказание услуг оставалось преимущественно ведомственным. Каждое министерство или ведомство самостоятельно определяло порядок электронного взаимодействия, а информационные системы еще не образовывали единого пространства.
Системный поворот произошел в 2012 году. Постановлением Кабинета Министров от 30 декабря 2012-го утверждено Положение о Едином портале интерактивных государственных услуг (ЕПИГУ), который рассматривался как единая точка доступа к государственным услугам. Портал был запущен 1 июля 2013 года в тестовом режиме, и посредством него тогда оказывалось более 40 государственных услуг.
Таким образом, на 2-м этапе правовая система прошла путь от признания отдельных электронных операций до проектирования единой цифровой среды госуслуг. Его можно охарактеризовать как период функционального формирования электронного правительства. Государство уже создавало электронные каналы взаимодействия, однако еще не закрепило электронное правительство в качестве самостоятельной системы публичного управления. При этом специальный закон об электронном правительстве еще отсутствовал: регулирование складывалось из совокупности законов об информатизации, электронной подписи, документообороте, платежах и подзаконных актов об интерактивных услугах.
Третий этап, охватывающий 2013-2019 годы, ознаменован запуском Единого портала интерактивных государственных услуг (my.gov.uz) и принятием специального закона в области электронного правительства.
Данный шаг обозначил переход от подготовительного периода к практическому созданию национальной системы электронного правительства. Впервые граждане и организации получили централизованный канал доступа к различным услугам и информации государственных органов. Юридическое значение портала состояло не только в появлении нового веб-ресурса. Создание единой точки взаимодействия постепенно изменяло саму организацию госуслуги. Заявителю больше не требовалось знать внутреннюю структуру административного аппарата и определять, какой орган располагает необходимыми сведениями. Посредником между гражданами и системой органов государственной власти становился единый цифровой интерфейс.
В последующие годы создавались центральные базы данных, механизмы межведомственного взаимодействия, системы идентификации пользователей и информационные ресурсы государственных органов. Важное место в правовой системе занял Закон Республики Узбекистан «Об электронном правительстве» от 9 декабря 2015-го. В документе электронное правительство определено как система организационно-правовых мер и технических средств, направленная на оказание государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий и обеспечение межведомственного электронного взаимодействия. Закон также закрепил понятие электронной госуслуги.
Тем самым электронное правительство впервые получило технологическое и юридико-институциональное содержание. Закон объединил 2 взаимосвязанных направления: внешнее взаимодействие государства с гражданами и организациями и внутреннее электронное взаимодействие между госорганами. Такой подход имел принципиальное значение, поскольку качество электронной услуги зависит не только от внешнего интерфейса портала, но и от способности ведомств обмениваться необходимыми сведениями без участия заявителя.
В качестве основных задач электронного правительства закон определил повышение эффективности, оперативности и прозрачности деятельности государственных органов, обеспечение повсеместного доступа к электронным услугам, создание баз данных и государственных информационных систем, развитие ЕПИГУ и реестра услуг, внедрение принципа «одно окно», использование электронных документов и платежей.
Принятие специального закона изменило юридическую природу проводимых преобразований. До 2015-го электронные государственные услуги развивались преимущественно в рамках программ и подзаконных актов. После вступления закона в силу закреплены единые правовые принципы, компетенция государственных органов, требования к инфраструктуре, порядок межведомственного взаимодействия и базовые права получателей услуг.
В 2016 году были приняты дополнительные меры по реализации Закона «Об электронном правительстве». Продолжались формирование центральных баз данных, внедрение единой идентификации пользователей, совершенствование порядка предоставления электронных услуг и интеграция информационных систем. А в 2017-м утверждена обновленная модель функционирования Единого портала интерактивных государственных услуг. Значительное влияние на развитие электронного правительства оказала административная реформа в сфере госуслуг.
На коренное реформирование национальной системы оказания государственных услуг населению был направлен соответствующий Указ Президента Республики Узбекистан от 12 декабря 2017 года. Создание специализированной институциональной системы (Агентство государственных услуг при Министерстве юстиции РУз) и сети центров госуслуг позволило связать цифровые и традиционные каналы обслуживания. Такой подход имел важное социальное значение. Полный отказ от очного обслуживания на данном этапе мог привести к ограничению прав лиц, не имеющих доступа к интернету или достаточных цифровых навыков. Сочетание ЕПИГУ и ЦГУ сформировало многоканальную модель, при которой гражданин мог воспользоваться одной и той же административной процедурой в электронной форме или непосредственно офлайн.
Завершением правового развития 3-го этапа стало принятие 2 июля 2019 года Закона РУз «О персональных данных». Расширение электронного взаимодействия неизбежно увеличивало объем сведений, собираемых и обрабатываемых государственными информационными системами. Поэтому правовой режим цифровых госуслуг должен был дополняться гарантиями защиты персональных данных, установлением прав субъектов данных и обязанностей лиц, осуществляющих их обработку.
В результате к концу 2019-го в Узбекистане сложилась базовая нормативно-институциональная конструкция электронного правительства. Она включала специальный закон, ЕПИГУ, систему государственных услуг, межведомственные базы данных, электронную идентификацию и законодательство о персональных данных. Вместе с тем модель этого периода в основном сохраняла логику перевода уже существующих административных процедур в электронную форму. Цифровой сервис нередко воспроизводил традиционный порядок: заявление, проверка документов, межведомственное согласование и принятие решения. Следующий этап потребовал перехода от электронной копии административной процедуры к ее содержательной цифровой трансформации.
Четвертый этап начался в 2020 году и связан с реализацией Стратегии «Цифровой Узбекистан - 2030», ознаменовав переход к цифровому правительству.
Программный документ, утвержденный соответствующим Указом Президента страны от 5 октября 2020 года, наметил комплексные направления цифровой трансформации госуправления, отраслей экономики и регионов. Были определены программы цифровой трансформации территорий и отраслей, а оценка деятельности руководителей государственных органов стала увязываться с достижением показателей цифровизации. Стратегия также отметила главную цель цифровизации в электронном правительстве - переход на модель «Цифровое правительство».
Различие между этими моделями состоит не столько в применяемых технологиях, сколько в логике организации публичной власти. Электронное правительство преимущественно обеспечивает возможность дистанционного получения уже существующей услуги. Цифровое же предполагает изменение самой процедуры: повторное использование ранее предоставленных данных, автоматизированный межведомственный обмен, оказание услуг по жизненным ситуациям, проактивное предоставление права или выплаты, принятие управленческих решений на основе постоянно обновляемых данных.
В рамках данного этапа осуществляется и централизация государственной цифровой инфраструктуры. Постановлением Президента страны от 22 августа 2022 года предусматривалось размещение государственных информационных систем и ресурсов в едином центре обработки данных электронного правительства. Такой подход повысил совместимость систем, сократил дублирование расходов и сформировал единые требования к безопасности и эксплуатации цифровой инфраструктуры.
В 2022-м также приняты законы РУз «О кибербезопасности» и «Об электронной цифровой подписи» (новая редакция). Обновление законодательства свидетельствует о том, что дальнейшее развитие государственных цифровых сервисов невозможно без повышения устойчивости информационных систем и использования современных механизмов подтверждения личности и волеизъявления участников электронного взаимодействия.
В Конституции республики в новой редакции, принятой по итогам всенародного референдума в 2023 году, усилены гарантии прав личности: закреплена защита персональных данных (статья 31), обязанность государства создавать условия для обеспечения доступа к всемирной информационной сети интернет (статья 33), обязанность правительства принимать меры по обеспечению открытости и прозрачности, законности и эффективности в работе органов исполнительной власти (статья 115). Эти гарантии также связаны с функционированием электронного правительства, определяя обязанности государства при электронном взаимодействии с народом.
Указ Президента страны от 24 мая 2023-го закрепил дальнейшее внедрение подхода Digital by Default («Цифровой по умолчанию»). В рамках него предусмотрены инвентаризация цифровых услуг и оптимизация процедур, состоящих из избыточного количества этапов. Юридическое же значение этого принципа заключается в том, что цифровой формат рассматривается не как дополнительный способ оказания услуги, а как исходная модель ее проектирования.
Постановлением главы государства от 14 сентября 2023 года определены организационные меры по повышению позиций Узбекистана в международных рейтингах, в том числе поставлена задача вхождения страны к 2030-му в топ-30 государств по Индексу развития электронного правительства ООН. Для достижения этой цели были предусмотрены специальные «дорожные карты» и распределена ответственность по отдельным компонентам индекса.
Достижения в законодательстве отразились в международных рейтингах. Так, в 2022 году Узбекистан поднялся на 69-е место, а в исследовании ООН 2024-го уже занял 63-е. Впервые республика вошла в группу государств с очень высоким уровнем развития электронного правительства. Кроме того, согласно результатам Индекса зрелости государственных технологий Всемирного банка 2025, Узбекистан занял 9-е место, поднявшись на 71-ю строку по сравнению с 2020-м. В результате укрепил свои позиции в группе «A» категории «Высокая зрелость GovTech».
Развитие и современное состояние системы электронного правительства в стране свидетельствуют о важности продолжения реформ. В частности, считаем целесообразным обратить внимание на следующие моменты.
Во-первых, современная правовая политика постепенно начинает использовать категорию «цифровое правительство». При этом основной специальный Закон по-прежнему носит название «Об электронном правительстве» и воспроизводит преимущественно сервисно-информационную модель середины 2010-х годов. В стратегических актах государство уже ставит задачи перехода к цифровым платформам, проактивным услугам, межведомственному обмену данными и применению искусственного интеллекта. Возникает определенный разрыв между действующей законодательной конструкцией и фактическим содержанием цифровой трансформации.
Так, 8 июля 2026 года подписано постановление Президента Узбекистана «О мерах по дальнейшему развитию системы «Цифровое правительство»». Оно предусматривает, что дальнейшее развитие электронного правительства будет осуществляться не путем создания новых самостоятельных информационных систем каждым государственным органом, а посредством Единой интегрированной цифровой платформы, которая должна стать технологическим фундаментом для функционирования государственных информационных систем, цифровых сервисов и межведомственного взаимодействия. В отличие от прежнего подхода, когда каждое министерство самостоятельно разрабатывало собственные информационные системы, теперь государство переходит к модели «платформенного государства». Это означает, что все государственные органы используют единые цифровые компоненты, общие сервисы, требования к безопасности и механизмы обмена данными.
Данный разрыв не означает утраты значения Закона «Об электронном правительстве». Напротив, закрепленные в нем принципы равного доступа, «одного окна», прозрачности, унификации и безопасности сохраняют ключевое значение. Однако они нуждаются в дополнении принципами однократного предоставления сведений, цифрового проектирования процедур, управляемости государственных данных, алгоритмической прозрачности и обязательного сохранения альтернативного канала для социально уязвимых групп населения. В связи с этим представляется целесообразным подготовить новую редакцию Закона Республики Узбекистан «Об электронном правительстве» либо принять закон о цифровом правительстве. Его задачей должно стать не формальное изменение терминологии, а закрепление новой модели публичного управления. В документе следует определить понятия цифрового правительства, государственной цифровой платформы, государственных данных, базовых и эталонных реестров, цифровой идентичности, проактивной услуги, жизненной ситуации, автоматизированного административного решения и алгоритмической системы.
Во-вторых, автоматизация государственных услуг может приводить к возникновению нового вида административного риска. Ошибка в реестре или алгоритме способна повлечь автоматический отказ в услуге, пособии, лицензии либо регистрации. Вместе с тем заявитель не всегда понимает, на основании каких данных принято решение, какой орган отвечает за ошибку и каким образом ее можно оперативно исправить. Такого рода проблемы могут возникнуть и при использовании искусственного интеллекта.
В связи с этим целесообразно установить специальные гарантии при принятии автоматизированных или основанных на технологии ИИ административных решений. Гражданин должен иметь право знать, что при рассмотрении его обращения использовался алгоритм, получить понятное объяснение ключевых оснований решения, потребовать проверки результата уполномоченным должностным лицом и обжаловать его в административном или судебном порядке. Решения, затрагивающие социальные выплаты, право собственности, лицензии, ответственность или иные существенные права, не должны основываться исключительно на непрозрачной автоматизированной обработке. То есть окончательные решения, существенно затрагивающие права и обязанности человека, не могут приниматься непрозрачной системой без возможности проверки и вмешательства уполномоченного должностного лица.
В-третьих, необходимо исключить формальный и преимущественно количественный подход к оценке результатов цифровой трансформации госуправления. Эффективность цифровизации нередко определяется числом созданных информационных систем, запущенных порталов и переведенных в электронную форму государственных услуг. Однако увеличение количества цифровых ресурсов само по себе не свидетельствует об улучшении качества. К примеру, при действующем подходе не в полной мере учитываются фактическое сокращение сроков и расходов заявителя, удобство использования сервисов, доступность услуг для лиц с инвалидностью, уровень удовлетворенности граждан, качество и достоверность государственных данных, устойчивость информационных систем, количество технических сбоев и эффективность устранения ошибок. В результате государственные органы могут быть ориентированы преимущественно на достижение количественных показателей цифровизации, а не на получение конкретного социального и управленческого результата. В связи с этим требуется изменить систему оценки результатов цифровой трансформации, куда целесообразно включить фактическое сокращение времени и стоимости получения услуги, долю процедур, оказываемых проактивно, удовлетворенность пользователей, доступность для лиц с инвалидностью, количество успешно устраненных ошибок в данных, устойчивость систем и снижение числа документов, истребуемых у граждан.
Таким образом, формирование электронного правительства в Узбекистане представляет собой последовательный переход от правового обеспечения информатизации к комплексной цифровой трансформации. Улучшение позиции Узбекистана в международных рейтингах подтверждает результативность проводимых преобразований. Вместе с тем международный рейтинг должен рассматриваться не как конечная цель, а как один из инструментов оценки государственной политики. Подлинная же зрелость цифрового правительства определяется не количеством информационных систем и электронных услуг, а тем, насколько технологии позволяют человеку проще и безопаснее реализовывать законное право. Поэтому на следующем этапе фокус правового регулирования должен быть направлен на качество данных в системе цифрового правительства, формирование прозрачного, подотчетного и справедливого цифрового государства.
Абдулазиз Расулев.
Ученый секретарь Института законодательства
и правовой политики при Президенте
Республики Узбекистан,
доктор юридических наук, профессор.
