В ходе мероприятия участники отметили динамичное обновление и модернизацию общества и государства, без чего невозможно представить дальнейшее совершенствование право­творческой деятельности, повышение качества принимаемых нормативно-правовых актов, а также привлечение населения, экспертного сообщества к их разработке и контролю за состоянием правоприменения.

Ниже приведены мнения участников о новеллах Закона и предстоящих задачах ученых и аналитиков.

Муроджон Тургунов,
директор Института государства и права к. ю. н.:

- Новый Закон, разработанный с учетом национальных тенденций развития законодательства, лучшего зарубежного и международного опыта, усовершенствовал процедуру подготовки и принятия нормативно-­правовых актов (НПА), сделав ее более прозрачной и упорядоченной, а также четко определил единую методику юридико-технического оформ­ления проектов НПА.

Как правило, выделяют три составляющие, обеспечивающие качество нормативно-правового акта - социальную, политическую и юридическую. Социальная выражается в степени соответствия отражения в акте объективных процессов, происходящих в обществе. Политическая показывает степень соответствия методов правовой регламентации требованиям правовой политики и задачам общественного развития. Наконец, юридическая проявляется в рациональности внутренней организации нормы, закона, системы законодательства в целом. Новеллы в Законе направлены на совершенствование трех составляющих.

Следует отметить, что подготовка проекта нормативно-правового акта - творческая и наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса. Этап экспертизы НПА или его проекта - важнейшие в данном процессе, что имеет первостепенное значение для развития практически всех сфер жизни общества. Наиболее активное участие и вовлечение ученых и исследователей важно именно на этом этапе, когда юридическая теория и практика тесно взаимодействуют.

Действующее законодательство содержит достаточно много процедур, направленных на совершенствование нормативно-правового акта, выявление и устранение имеющихся пробелов. К таким процедурам, в частности, следует отнести правовой мониторинг, юридическую экспертизу, оценку регулирующего и фактического воздействия и другие. Все они играют важную роль, однако не были объединены в систему, что не позволяло осуществить комплексную оценку качества нормативного правового акта, произвести всестороннее совершенствование законодательства. Принятие нового Закона будет способствовать решению этой задачи.

В данном контексте важно, что вопросам проведения экспертизы НПА посвящена отдельная глава Закона (глава IV), в которой предусмотрены правовая, антикоррупционная, гендерная, экономическая, финансовая, научная, лингвистическая, экологическая, а также иные виды экспертиз. В частности, ст. 29 закрепляет порядок проведения антикоррупционной экспертизы как вступивших в силу НПА, так и их проектов. Данная мера будет способствовать решению задачи противодействия коррупции, которая является общегосударственной.

Данные положения направлены на повышение качества нормативно-правовых актов и дополняются другими мерами, такими как общественные и профессиональные обсуждения, согласование проектов и мониторинг за их исполнением. Указанные меры обеспечивают комплексный подход к совершенствованию законодательства и нормотворческого процесса в целом.

С учетом тенденции кодификации законодательства возрастает значение фундаментальных научных исследований, посвященных вопросам нормотворческого процесса и законотворческой деятельности.

Журавой Тошкулов,
заведующий отделом Института государства и права д. ю. н., профессор:

- Практическая значимость нового Закона обусловлена тем, что нормативно-правовые акты являются основными источниками права. На долю именно этих документов приходится наибольший объем правового регулирования. К НПА причисляют множество документов, принимаемых различными органами государственной власти по всем вопросам общественной жизни. К их числу относятся акты, обладающие высокой юридической силой - Конституция и законы.

Ещё Жан-Жак Руссо писал: «Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества».

В Законе особое внимание уделено именно вопросам проведения общественных и профессио­нальных обсуждений проектов нормативно-правовых актов, изучению состояния до их разработки и принятия.

Эффективность нормативно-правового регулирования общественных отношений во многом зависит от единства и непротиворечивости правовой системы, упорядоченности и определенности соотношений источников права. Данное обстоятельство обусловливает необходимость закрепления общеобязательных правил, регулирующих системные связи не только между НПА, но и между всеми элементами системы источников права. Принятие нового Закона направлено на обеспечение целостного представления о такой системе и взаимосвязях в ней.

Маъруфжон Усманов,
ученый секретарь Института государства и права д. ф. н.:

- Приоритетными направлениями в процессе выстраивания эффективных взаимоотношений между властью и обществом выступают принципы народного представительства, гражданская активность, социальное партнерство. Данные тенденции нашли отражение в новом Законе «О нормативно-правовых актах».

Закон закрепляет ряд положений, направленных на усиление роли гражданского общест­ва в разработке НПА. В частности, предусматривает, во-первых, право граждан принимать нормативно-правовые акты путем референдума (ст. 4); во-вторых, право физических и юридических лиц вносить предложения о подготовке проектов НПА в государственные органы (ст. 20).

Помимо этого, в Законе содержатся нормы касательно общественного обсуждения проектов НПА, которое должно проводиться с участием широкого круга представителей гражданского общества. При этом важно то, что предусматривается обязательность указания причин отказа в случае отклонения замечаний по итогам общественных обсуждений. Тем самым устраняется имеющийся пробел, когда гражданские институты давали свои замечания и предложения по проектам НПА, но не было ясности, почему они не были приняты.

Закон дает возможность институтам гражданского общества принимать участие не только в разработке НПА, но и в мониторинге за их исполнением (ст. 53). Эти положения имеют важное значение для укрепления взаимодействия госорганов с институтами гражданского общества, их гармоничного взаимодействия в решении задач устойчивого развития страны, совершенствования юридических методов и механизмов достижения консенсуса и гражданского согласия в обществе, активизации гражданского общества в целом.

Фируза Хамдамова,
заведующая отделом Института государства и права доктор философии по юридическим наукам:

- Новый Закон закрепляет такие понятия, как «стратегия», «концепция», «доктрина» и «дорожная карта». Эти виды актов являются политико-­правовыми и утверждаются нормативно-правовыми актами.

При этом следует отметить, что подобная тенденция принятия политико-правовых актов наблюдается во многих странах СНГ. Создание таких документов типа «стратегия» («национальная стратегия», «государственная стратегия»), «национальный план», «основы государственной политики», «концепция», «доктрина», которые имеют не чисто юридическое, но политико-правовое содержание и являются средством выражения (формулирования) правовой политики, - это один из самых заметных трендов правовой жизни последних лет. Общее для всех этих документов то, что в них закрепляются цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики.

В последние четыре года одной из тенденций в Узбекистане стало принятие концепций и стратегий в политической, экономической, социальной, правовой и культурной сферах, утверждаемых Указами или постановлениями главы государства. В частности, среди первых документов в политико-правовой сфере - Концепция административной реформы в Республике Узбекистан. В 2020 году принята Национальная стратегия по правам человека. На стадии разработки - Стратегия по достижению гендерного равенства в Респуб­лике Узбекистан в 2020-2030 годах.

Наибольшее количество концепций принято в экономической сфере, а именно утверждены Концепция комплексного социально-экономического развития Республики Узбекистан до 2030 года; Концепция развития водного хозяйст­­ва на 2020-2030 годы; Концепция обеспечения Узбекистана электрической энергией на 2020-2030 годы; Концепция совершенствования налоговой политики Республики Узбекистан; Концепция по реформированию таможенного администрирования и повышению эффективности деятельности органов государственной таможенной службы Республики Узбекистан в 2020-2023 годах; Концепция развития системы лесного хозяйства Республики Узбекистан до 2030 года; Концепция развития нефтегазовой отрасли до 2030 года; Концепция развития атомной энергетики в Респуб­лике Узбекистан на период 2019-2029 годов.

Особую значимость имеют концепции, принятые в социальной сфере: Концепция развития системы здравоохранения Республики Узбекистан на 2019-2025 годы; Концепция развития системы дошкольного образования Республики Узбекистан до 2030 года; Концепция развития системы народного образования до 2030 года; Концепция развития системы высшего образования до 2030 года; Концепция развития науки до 2030 года.

Не является исключением также и сфера культуры. В данной области приняты Концепция дальнейшего развития национальной культуры в Республике Узбекистан и Концепция развития сферы туризма до 2025 года.

В сфере экологии принята Концепция охраны окружающей среды до 2030 года.

Кроме того, на стадии разработки и обсуждения - Концепция развития альтернативной медицины и Концепция развития узбекского кино.

Отметим, что, как правило, концепции сопровождаются дорожными картами на определенный период (2-5 лет). В отличие от рамочных законов, требующих принятия ряда подзаконных актов для обеспечения реализации, в концепциях предус­матриваются конкретные меры для достижения определенных целей и решения поставленных задач. Данная тенденция нашла отражение в Законе «О нормативно-правовых актах» в новой редакции.

Леонид Хван,
заведующий отделом Института государства и права к. ю. н., доцент:

- Следует особо отметить регулирование законом вопроса прекращения действия НПА и его мониторинга. В данном контексте нельзя не упомянуть о введенной три года назад возможности судебного рассмотрения дел о признании недействительными ведомственных НПА в порядке административного судопроизводства.

Право на обращение в административный суд с заявлением о признании ведомственного НПА недействительным было впервые предоставлено гражданам и юридическим лицам, считающим, что такие НПА нарушают их права и законные интересы. Эта категория дел относится к сложным делам, и потому требования граждан и юридических лиц о признании ведомственного НПА недействительным рассматривается судом в коллегиальном составе.

Ведомственный НПА, признанный судом недействительным, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда и должен быть приведен уполномоченным органом в соответствие с актом законодательства, имеющим более высокую юридическую силу.

Такие решения административных судов подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях соответствующих государственных органов. Мало кто догадывается, что самое полезное в этой нормативной возможности - постепенное превращение судебных решений в источники права. Такой судебный нормоконтроль наряду с предпринимаемыми мерами, отраженными в статьях обсуждаемого закона, должен стать составной частью обеспечения законности в этой сфере публичного управления.

Лавиза Исхакова,
ведущий научный сотрудник Института государства и права к. ю. н.:

- Последние годы характеризуются динамизмом в принятии нормативно-правовых актов как на уровне законов, так и на уровне постановлений Президента Республики Узбекистан и Кабинета Министров. Возрастание массива законодательства объективно ведет, с одной стороны, к напряженности правового регулирования общественных отношений, а с другой - способно порождать возможные коллизии и противоречия между различными нормативными актами. Такое положение нельзя считать продуктивным.

Принятие нового Закона «О нормативно-правовых актах» - важный шаг в направлении совершенствования нормотворчества благодаря подробной регламентации всех стадий, содержания и процедур этого процесса. Совершенствование правотворческой деятельности, реализующейся через нормы данного закона, включает в себя решение ряда как теоретических, так и практических задач. Закон регламентирует все процедуры нормотворчества, которые ранее были закреплены в многочисленных подзаконных актах. Даже вопросы юридической техники подняты на уровень юридической силы закона. Можно сказать, что этот акт реализует идею закона прямого действия в отношении НПА.

 С принятием данного закона в становлении правовой доктрины Узбекистана произошло историческое событие, которое станет отправной точкой для дальнейших фундаментальных и прикладных исследований и улучшит качество нашего права.

Рохматулла Мирзаев,
декан юридического факультета Самаркандского государственного университета:

- Качество нормативного правового акта во многом обусловлено содержанием правотворческой деятельности, в частности наличием в ней системы процедур, позволяющих предупредить, выявить и устранить дефекты нормативных правовых актов, обеспечив соблюдение требований юридической техники. В последние годы правотворческая деятельность подверглась изучению многими учеными-юристами. Особое внимание было уделено механизму правотворчества. В то же время деятельность по предупреждению, выявлению и устранению дефектов НПА как самостоятельный важный элемент механизма правотворчества не получила должного осмысления и освещения.

В связи с этим важно отметить положения закона касательно участия ученых и исследований в проведении экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.

Елизавета Кутибаева,
декан юридического факультета Каракалпакского государственного университета д. ю. н.:

- На современном этапе развития общества и государства в условиях глобализации и связанных с этим позитивных и негативных процессов возрастает потребность в эффективном правовом регулировании. Основным средством правовой регламентации являются нормативно-правовые акты.

Изменение экономической и политической ситуации, совершенствование модели механизма государства, появление новых субъектов правотворчества (органы самоуправления граждан, негосударственные некоммерческие организации, учреждения, предприятия и другие) привели к увеличению количества НПА, но, к сожалению, не всегда к улучшению их качества. Отсутствует единообразие в использовании видов и форм различных подзаконных нормативно-правовых актов.

Принятие нового Закона направлено на оптимизацию правотворческой деятельности и минимизацию недостатков, принимаемых НПА, а также способствует соблюдению требований юридической техники и повышению качества принимаемых нормативно-правовых актов.

Нугман Азизов,
главный научный сотрудник Института государства и права д. ю. н., профессор:

- Закон определяет структуру национальной законодательной системы Узбекистана. В нем отражены понятие, виды, юридическая сила, взаимосвязь нормативных правовых актов, являющихся источником нашего законодательства, их планирование, инициирование, подготовка, экспертиза, согласование, принятие, опубликование, обеспечение организации их исполнения.

Закон служит для регулирования законотворческой деятельности органов государственной власти и должностных лиц, уполномоченных принимать нормативно-правовые акты. В нем четко определены меры, которые должен принять законодатель на этапах от разработки НПА до их реализации. Орган, являющийся создателем или инициатором закона, в первую очередь определяет необходимость правового регулирования общественных отношений, планирует принятие нормативно-правового акта, разрабатывает его проект, проводит финансовые расчеты, организует общественно-правовую экспертизу, общест­венное обсуждение.

Примечательно, что в новом Законе есть отдельная глава, посвященная организации и применению нормативных актов. Принятые компетентными органами, они должны полностью выполняться и отражаться в жизни членов общест­ва. Это приводит к тому, что нормативно-­правовые акты имеют место в жизни общества как источник права, служат для ограничения негативного поведения участников и поощрения позитивного, обеспечения стабильности в обществе, социальной гармонии, взаимного сотрудничества.

Закон определяет органы, которые организуют и обеспечивают исполнение нормативно-правовых актов, их полномочия, мониторинг и конт­роль за исполнением НПА. Кабинет Министров организует и обеспечивает исполнение всех нормативно-правовых актов, изданных вышестоящими органами на всей территории Республики Узбекистан.

Аналогичным образом министерства, государст­венные комитеты и агентства, их должностные лица по вопросам, входящим в их компетенцию, органы местного управления организуют и обеспечивают выполнение НПА в соответствующей сфере.

Ярослав Квитков,
старший научный сотрудник Института государства и права, магистр права:

- Одной из главных особенностей нового Закона «О нормативно-правовых актах» является глава об обеспечении и исполнении НПА, которая состоит из шести статей и включает круг органов, осуществляющих исполнение, начиная от органов государственной власти на местах до Кабинета Министров. Особо выделяются полномочия Министерства юстиции Республики Узбекистан. Такой подход позволяет регламентировать управленческий процесс, ее самую важную составляющую - исполнительскую дисциплину в органах государственного управления и организациях на предмет исполнения нормативно-правовых актов.

Мониторинг и контроль за исполнением нормативно-правовых актов выделены в отдельную статью, которая включает в себя возможность мониторинга и контроля за исполнением нормативно-правовых актов как со стороны государственных органов, так и граждан, органов самоуправления граждан, негосударственных некоммерческих организаций, средств массовой информации. Данное положение расширяет объекты общественного контроля, регламентированные статьей 4 Закона «Об общественном контроле» и позволяет общественности активно участвовать в исполнении нормативно-правовых актов.

* * *

По мнению участников мероприятия, создание эффективного механизма правового регулирования - насущная потребность современного, динамично развивающегося общества. И принятие нового Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» - важный шаг в данном направлении. Положения нового Закона нацелены на повышение качества НПА. Если нормативно-правовой акт регулирует общественные отношения надлежащим образом, пригоден для юридической практики, то мы можем говорить о том, что поставленные перед ним субъектом правотворчества цели и задачи достигнуты.

Записала
А. Маметова.