В частности, только за последние шесть лет принято около 40 актов законодательства, направленных на повышение эффективности деятельности институтов гражданского общества, что еще раз подтверждает: Узбекистан стремится достичь стратегических целей развития общества и государства.
Действительно, сделано немало. Однако ранее в законодательстве не было однозначной трактовки понятия «институт гражданского общества». Разрозненные нормативные акты раскрывали содержание отдельных институтов, таких как общественные объединения, органы самоуправления граждан, средства массовой информации и других.
Отсутствие консолидированного определения институтов гражданского общества не давало возможности сформулировать единое правовое поле, равные возможности для них, что могло служить широкому интерпретированию.
В связи с этим Президент Шавкат Мирзиёев в поздравлении с 29-й годовщиной принятия Конституции Республики Узбекистан отметил необходимость конституционного закрепления роли и статуса институтов гражданского общества, отражающего принцип «Общество - инициатор реформ».
Более того, глава государства при встрече с членами Конституционной комиссии 20 июня 2022 года в качестве третьего направления конституционных реформ подчеркнул необходимость развития свободного и справедливого гражданского общества. Инициативы руководителя государства позволили на высшем законодательном уровне закрепить однозначное определение институтов гражданского общества. В частности, в статье 69 Конституции в новой редакции, принятой на основе всенародного референдума, закреплено: «Институты гражданского общества, в том числе общественные объединения и другие негосударственные некоммерческие организации, органы самоуправления граждан, средства массовой информации образуют основу гражданского общества». В связи с этим закреплена норма в статье 72 Конституции в новой редакции: «Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов негосударственных некоммерческих организаций, создает им равные правовые возможности для участия в жизни общества».
С одной стороны, подобный подход к реализации инициативы Президента позволил фундаментально и долгосрочно закрепить в Основном законе гарантии стабильного развития институтов гражданского общества, в том числе ННО, а с другой - конституционные новеллы придали новый импульс для дальнейшего развития так называемого третьего сектора.
Закрепление указанных гарантий на конституционно-правовом уровне говорит и об их общественно-политическом значении, так как Конституция является основным правовым и в то же время наиболее важным политическим актом государства.
Ключевые шаги к укреплению правового статуса ННО
Раскрывая суть статьи 72 Конституции РУз, следует отметить, что она состоит из двух частей, наиболее полно отражающих стратегию государства в отношении институтов гражданского общества.
В первой части государство берет на себя обязательство по обеспечению соблюдения прав и законных интересов ННО, созданию им равных правовых возможностей для участия в жизни общества.
На конституционно-правовом уровне наделение государства обязательствами в отношении ННО свидетельствует о действительном стремлении создать необходимые условия для формирования и стабильного развития институтов гражданского общества. В этих целях наделение высшего представителя исполнительной власти - Кабинета Министров обязательством по осуществлению мер по поддержке институтов гражданского общества служит обеспечению их участия в выработке и реализации программ социально-экономического развития и социального партнерства.
Следует также упомянуть и об Указе Президента «Об утверждении Концепции развития гражданского общества в 2021-2025 годах» от 4 марта 2021-го. Согласно подпункту «а» пункта 4 документа, Концепция поэтапно реализуется посредством «дорожной карты», отдельно утверждаемой постановлением Кабинета Министров каждые два года.
Принятие постановления правительства «О мерах по реализации Концепции развития гражданского общества на 2023 и 2024 годы» от 6 мая 2023-го, где нашли отражение обязательства государства по поддержке институтов гражданского общества, в том числе ННО, служит достижению поставленных задач.
Продолжая раскрывать содержание первой части вышеназванной статьи, следует отметить необходимость повышения роли и значения общественной активности институтов гражданского общества в осуществлении демократических преобразований, что является одной из основ построения правового демократического государства и сильного гражданского общества. Эффективность осуществления прав и свобод граждан, их активного участия в формировании и реализации государственной политики в разных сферах жизни и деятельности зависит и от развития организованного гражданского общества.
В частности, во Всеобщей декларации прав человека подчеркивается: «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций; никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию». Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов». Аналогичные нормы указаны в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (статья 8), Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (статья 12).
Учитывая данный вектор развития, по которому достигаются намеченные цели общественного и государственного преобразования, а также положительный международный опыт в этой сфере, в последние годы обновления и построения Нового Узбекистана большое внимание было уделено созданию равных правовых возможностей для всех институтов гражданского общества.
Отражение указанных конституционных положений в отраслевых актах законодательства, в частности в Законе «О негосударственных некоммерческих организациях», также способствовало единообразному, правильному применению и толкованию этого важного института демократического правового государства в правоприменительной практике.
Так, отражение вышеизложенной конституционно-правовой гарантии в Законе «О негосударственных некоммерческих организациях» в виде отдельной правовой нормы, в которой государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов ННО, создает им равные правовые возможности для участия в общественной жизни, а также недопустимости вмешательства государственных органов в их деятельность (статья 4), стало своего рода дополнительным примером важности для государства вопроса обеспечения стабильности развития ННО. В этих целях государство обеспечивает реализацию законных интересов ННО путем предоставления им необходимых льгот и преференций. Так, согласно статье 32 вышеназванного закона, ННО пользуется льготами в порядке, установленном законодательством. В данном случае государство берет на себя обязательство об учреждении необходимых льгот, которые способствовали бы развитию ННО.
В последние годы проведена работа по развитию ННО. В частности, снижены ставки госпошлины за государственную регистрацию ННО (в пять раз) и символик (в 2,5 раза); госпошлина за регистрацию ННО лиц с инвалидностью, ветеранов, женщин и детей - до 50 процентов от размера госпошлин; ставки госпошлины за госрегистрацию республиканских, межобластных ННО - с четырех до трехкратного размера базовой расчетной величины, а областных ННО - с двух до однократного.
Помимо этого, не взимается госпошлина за госрегистрацию и постановку на учет обособленных подразделений ННО (представительства и филиалы), в том числе наделенных правами юридического лица. Срок рассмотрения заявления о государственной регистрации ННО снижен с двух до одного месяца; ННО освобождены от уплаты более 10 видов налогов и других обязательных платежей (налогов на прибыль, имущество, НДС).
О внимании государства к вопросу развития институтов гражданского общества можно судить по деятельности Общественного фонда по поддержке негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества при Ташкентском городском Кенгаше народных депутатов, который создан в 2008 году. Наряду с этим организована и Парламентская комиссия по управлению средствами фонда, в состав которой вместе с уполномоченными представителями негосударственных некоммерческих и общественных организаций вошли депутаты, сенаторы, ответственные сотрудники финансовых структур, что предусматривает создание демократичной системы обеспечения равного доступа ННО и других институтов гражданского общества к государственным средствам, выделяемым на осуществление ими своей деятельности.
Важным шагом в формировании прочных организационно-правовых гарантий соблюдения прав и законных интересов ННО стало создание Консультативного совета по развитию гражданского общества при Президенте Республики Узбекистан, куда вошли 33 представителя ННО.
Положительная динамика создания ННО позволяет говорить о результативности принятых мер. Так, если в 2016 году количество зарегистрированных ННО составляло 8700, то сегодня их общее число выросло до 11 274, в том числе открыто 5234 филиала и представительства.
Основа успешной работы ННО: принцип невмешательства в их деятельность
Неотъемлемой частью государственных гарантий, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов ННО, является недопустимость вмешательства государственных органов и их должностных лиц в деятельность ННО, что также рассматривается в качестве условий формирования сильного гражданского общества.
Вторая часть статьи 72 Основного закона, развивая и укрепляя содержание предоставляемых гарантий по обеспечению прав и законных интересов ННО, устанавливает жесткий критерий - недопустимость вмешательства в их деятельность.
Каковы механизмы реализации данного важного атрибута обеспечения неприкосновенности законной деятельности ННО от посторонних вмешательств извне? Приведем несколько случаев, когда допускается вмешательство в деятельность ННО по причине нарушения ими установленных законодательных предписаний.
В частности, в Кодексе РУз об административной ответственности в статье 239 указаны конкретные случаи, когда нарушение порядка осуществления деятельности ННО влечет ответную реакцию государства в виде применения соответствующих санкций к правонарушителям за совершение ими следующих неправомерных действий:
- осуществление деятельности без государственной регистрации;
- участие международных и иностранных негосударственных некоммерческих организаций, головной офис которых находится за пределами Республики Узбекистан, в какой-либо политической деятельности и работе, не отвечающей их уставным целям, финансирование ими акций и мероприятий, проводимых политическими партиями и массовыми движениями, а также инициирование и поддержка создания таких организаций;
- использование ННО символики, не зарегистрированной в установленном порядке;
- проведение ННО (за исключением политических партий) мероприятий без согласования с регистрирующим органом, а равно отказ в доступе представителю регистрирующего органа на проводимые ННО мероприятия и не только.
В случае нарушения ННО законодательства, а также совершения действий, противоречащих ее уставным целям, органы прокуратуры или юстиции вносят в руководящие органы данной негосударственной некоммерческой организации представление об указанных нарушениях и устанавливают срок для их устранения. Если в этот срок данные нарушения не устраняются, деятельность ННО приостанавливается на срок до шести месяцев решением суда на основании представления органов прокуратуры и юстиции.
Исполнение конституционной нормы о невмешательстве государства и ННО в деятельность друг друга гарантируется возможностью привлечения к юридической ответственности за ее нарушение. К примеру, в статье 37 Закона «О негосударственных некоммерческих организациях» установлено, что лица, виновные в нарушении законодательства о ННО, несут ответственность в соответствии с законом.
Закрепление на конституционном уровне указанных признаков гарантий деятельности ННО способствует установлению равноправных, партнерских отношений с государственными органами в решении насущных проблем на местах, надежной защите прав и законных интересов граждан.
Необходимо отметить, что за короткий период развития Республики Узбекистан в новых конституционных реалиях уже предприняты необходимые шаги по воплощению в объективную действительность высоких идей построения сильного гражданского общества, где важной его составляющей являются негосударственные некоммерческие организации.
В частности, принят Указ Президента «О первоочередных мерах по реализации Конституции Республики Узбекистан в новой редакции» от 8 мая 2023 года, согласно которому утверждена Программа мер по реализации задач, вытекающих из Конституции РУз в новой редакции, где также предусмотрено принятие в течение текущего года законодательных, практических мер по поддержке и развитию институтов гражданского общества, выполнение которых послужит дальнейшему развитию этой сферы.
Следует также отметить, что ограничение воздействия государства на деятельность ННО имеет и другое важное значение, прежде всего в социальной сфере. Установление вышеуказанных пределов воздействия на деятельность ННО, с одной стороны, способствует развитию горизонтальных связей между другими участниками гражданского сообщества, с другой - ослаблению вертикальной зависимости ННО от государства.
В связи с этим дальнейшая работа по усилению горизонтальных связей гражданского общества будет способствовать долгосрочному развитию институтов гражданского общества, в том числе ННО, защите их прав и законных интересов.
Продолжение работ по дальнейшему повышению уровня правовой культуры населения, его доверия к социальным институтам как к посреднику между государством и гражданским обществом также станет содействовать развитию ННО и других институтов гражданского общества.
Инициатива главы государства о внедрении в 14 районах республики в качестве эксперимента системы «Бюджет махалли» с целью оставления части налогов на имущество и землю в махалле также является примером стремления государства к укреплению основ гражданского общества.
В Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022-2026 годы, в частности, широкое привлечение субъектов общественного контроля к процессу осуществления некоторых госфункций, а также налаживание эффективного взаимодействия госорганов с институтами гражданского общества будут служить углублению реформ по развитию институтов гражданского общества, в том числе ННО.
Принятие Стратегии «Узбекистан - 2030» еще более укрепило политику государства в этом направлении. В целях дальнейшего развития свободного гражданского общества предусмотрено доведение количества негосударственных некоммерческих организаций, участвующих в государственных программах, до не менее 80.
Таким образом, взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества удержит их от принятия решений и актов законодательства, противоречащих интересам граждан. Будет способствовать диалогу с институтами гражданского общества по своевременному и эффективному решению социально-экономических проблем населения, а в конечном итоге - достижению целей стратегического развития нашего государства.
Дилшод Чиниев.
Заведующий сектором Института законодательства и правовой политики
при Президенте Республики Узбекистан, доктор юридических наук.
