• повышение правового сознания и правовой культуры населения, формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции;
  • реализация мер по предупреждению коррупции во всех сферах жизнедеятельности государства и общества;
  • своевременное выявление, пресечение коррупционных правонарушений, устранение их последствий, причин и условий, им способствующих, обеспечение принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

В целях реализации государственной политики в области противодействия коррупции за последние три года принято свыше 10 законов, а также более чем 40 подзаконных актов, регламентирующих разные аспекты противодействия коррупции, выявления соответствующих рисков и угроз, повышения ответственности должностных лиц в указанной сфере.

Среди наиболее эффективных методов профилактики коррупции в государственной сфере - ужесточение мер финансового и иного контроля к лицам, уполномоченным выполнять государственные и другие, приравненные к ним функции. В настоящее время такие меры, хоть и в недостаточной степени, но все же предусмотрены в рамках действующего законодательства.

Указом Президента от 27 мая 2019 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан» Министерству занятости и трудовых отношений совместно с Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции, Министерством финансов, Министерством экономики и промышленности в трехмесячный срок было поручено внести в Кабинет Министров предложения по поэтапному введению системы декларирования имущества и доходов определенной категории государственных служащих, предусмотрев в том числе реализацию необходимых мер по созданию технической инфраструктуры и необходимого программного обеспечения.

Во исполнение пункта 7 выше­упомянутого Указа Министерством занятости и трудовых отношений разработан проект постановления «О поэтапном введении системы декларирования имущества и доходов отдельных категорий государственных служащих и создании необходимой технической инфраструктуры».

Указом Президента «О дополнительных мерах по совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан» от 29 июня 2020 года определено: основными задачами и направлениями деятельности Агентства по противодействию коррупции является организация внедрения и эффективного функционирования системы декларирования доходов и имущества государственных служащих, проверок достоверности деклараций, а также обеспечение своевременного реагирования на коррупционные составляющие, выявленные в ходе данной работы.

Также агентству совместно с Минис­терством юстиции, Генеральной прокуратурой Республики Узбекистан и другими заинтересованными ведомствами с привлечением международных экспертов поручено разработать проект Закона Республики Узбекистан «О декларировании доходов, имущества и конфликта интересов государственных служащих».

Опыт большинства стран показывает, что при определении правового статуса государственного служащего необходимо учитывать, с одной стороны, государственный служащий обладает конституционными правами и свободами, с другой - выполнение государственным служащим своих функций требует установления в отношении него определенных ограничений (заниматься другой оплачиваемой деятельностью, в том числе и предпринимательской; получать гонорары за публикации и выступления, подготовка которых входит в служебные обязанности; использовать служебное положение в интересах политических партий, общественных объединений и другое).

Имущественные декларации публичных служащих - это мощный инструмент для предотвращения коррупции, выявления фактов незаконного обогащения и конфликта интересов. По данным Всемирного банка, более 160 стран ввели требования о декларировании имущества.

Более 97 процентов стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) делают такие декларации, общественный доступ к которым намного увеличивает их антикоррупционную ценность, публичными, поскольку гражданское общество и журналисты часто играют ключевую роль в выявлении несоответствий. Это в свою очередь приводит к началу официальной проверки деклараций антикоррупционными органами.

Фактически все международные стандарты в сфере противодействия коррупции рассматривают декларирование государственными служащими своих активов как действенный инструмент противодействия коррупции.

Декларирование активов государственными служащими введено в Великобритании (1974 г.), США (1977 г.), Италии и Испании (1982 г.), Боливии (1990 г.), Словении (1992 г.), Латвии (1994 г.), Албании и Эстонии (1995 г.) и ряде других государств.

Декларации являются одним из инструментов противодействия коррупции. Для эффективного противодействия коррупции необходима реализация комплексной антикоррупционной стратегии: сами по себе декларации вряд ли способны побороть коррупцию.

Несмотря на то, что система декларирования активов существует в большинстве стран, единого стандарта нет, и в каждой стране система имеет свои особенности. При этом системы декларирования активов объединяет общая цель - предотвращение незаконного обогащения или урегулирования конф­ликта интересов.

Генезис указанного института показывает: введение системы декларирования активов государственных служащих в любой стране сопровождается общественной дискуссией о ее плюсах и минусах.

Доводы сторонников введения декларирования активов

Во-первых, международные обязательства определяют, что регулярные декларации чиновников позволяют отслеживать их изменения имущества. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции призывает все страны ввести в свое законодательство наказание за «незаконное обогащение», под которым понимается «значительное увеличение активов публичного должностного лица (ПДЛ), превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обос­новать».

Поиск незаконного обогащения направлен на выявление самых простых случаев коррупции.

Во-вторых, важным направлением противодействия коррупции, в котором применяются декларации, является предотвращение конфликта интересов. Из декларации работодатель может увидеть, что у конкретного ПДЛ есть личный интерес в той или иной области. Это может выражаться в прямом владении акциями компаний либо в разного рода участии в бизнесе близких родственников.

В-третьих, важным аргументом в пользу использования деклараций для противодействия коррупции является то, что данная норма упрощает привлечение к ответственности недобросовестных ПДЛ. Доказать факт получения взятки или иной выгоды бывает достаточно сложно. Однако если в стране существует уголовная ответственность за умышленное предоставление неполных сведений в декларации, то привлечь по этой статье не так сложно. То же относится и к незаконно нажитому имуществу. При отсутствии деклараций для доказательства незаконного происхождения средств для приобретения того или иного имущества потребуются большие усилия. Если же декларации подаются, то обнаружение имущества, не указанного в декларациях, само по себе является нарушением законодательства.

В-четвертых, наличие деклараций может сыграть ключевую роль при возвращении украденных активов. В современном мире регулярно возникают ситуации, когда ПДЛ приобретает недвижимость за рубежом и в случае возникновения проблем на родине чиновник покидает страну. При отсутствии системы деклараций правоохранительным органам потребуется доказать, что данное имущество было приобретено на деньги, полученные из незаконных источников. Если система деклараций эффективно работает, то доказывать это становится необязательным, достаточно указать на отсутствие собственности в декларациях.

Аргументы противников введения декларирования активов

Во-первых, речь идет о прямых затратах, которые несет государство на внедрение и поддержание такой системы. Стоимость данного механизма может сильно различаться в зависимости от конкретных аспектов системы деклараций. В самом простом варианте государство будет нести затраты на заполнение анкет и на их архивацию. Более серьезные затраты нужны на внедрение качественной системы проверки данных, указанных в декларациях. Зачастую эти затраты не окупаются.

Во-вторых, введение обязательства декларирования активов, доходов, расходов и интересов может уменьшить привлекательность государственной службы. Так как обязанность подавать декларацию о доходах и имуществе является дополнительным обременением для должностных лиц, особенно если в декларацию будет включаться информация о близких родственниках и эти данные будут публиковаться в открытом доступе. В ситуации, когда индивид рассматривает вакансию с равной заработной платой и прочими параметрами, он может отказаться от принятия на себя обязательств по декларированию доходов и имущества своей семьи и предпочесть работу в частном секторе.

В-третьих, публикация информации об активах государственных служащих представляет несомненный интерес для преступников и поэтому может повлечь опасность для лиц, подающих декларации.

В-четвертых, представленные должностным лицом сведения о сбережениях в наличных деньгах и об имуществе, не подлежащем госрегистрации, практически невозможно проверить на полноту и достоверность.

В-пятых, должностные лица при подаче первой декларации могут не занижать, а завышать сумму наличных средств и стоимость дорогостоящего имущества, чтобы обеспечить себе возможность объяснения будущих расходов.

В-шестых, отдельно можно выделить довод о нарушении ряда прав человека, касающихся банковской тайны, имущественного положения и т. д.

Обобщая зарубежный опыт, можно констатировать, что в правоприменительной практике других стран выработан инструментарий декларирования активов.

Законодательство разных стран отличается тем, какие категории государственных должностных лиц должны подавать декларации, какие категории работников государственного сектора считаются государственными должностными лицами.

Самый распространенный подход состоит в определении круга высших государственных должностных лиц, который включает членов парламента и министров, а также другие категории должностных лиц, относящихся к политической власти или занимающих руководящие позиции (Франция, Испания, Португалия, Эстония, Латвия) и обязанных подавать декларации.

Подают декларации члены правительства Австрии, Бельгии, Болгарии, Дании, Кипра, Эстонии, Венгрии, Ирландии, Латвии, Литвы, Польши, Португалии, Румынии, Словении, Испании, Швеции и Великобритании.

Подают декларации члены парламента Бельгии, Кипра, Дании, Эстонии, Финляндии, Франции, Германии, Ирландии, Италии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Польши, Португалии, Словении, Испании, Швеции и Велико­британии.

В органах ЕС существует обязанность постоянной онлайн-публикации деклараций имущества, доходов и интересов Комиссаров и ведение публичного реестра полученных подарков на сумму более чем 150 евро. Финансовые интересы супруга (и) декларируются частично. Депутаты Европарламента должны показать свою профессиональную и иную деятельность или функции, за которые они получают (получили) вознаграждение.

Декларирование финансовых интересов, недвижимости, активов, обязательств и финансовых интересов супруга (и) не осуществляется. В то же время ни одна из бывших социалистических стран не определяет сферу охваченных декларированием чиновников так узко.

В ряде стран декларирование доходов является всеобщей обязанностью. И чиновники в этом смысле не отличаются от иных граждан, подавая свои декларации наравне со всеми (скандинавские страны).

Особенность западноевропейских стран в том, что судьи даже на высшем уровне освобождаются от обязанности декларирования. В 11 государствах - членах ЕС нет обязанности декларирования у судей Верховного суда (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Ирландия, Люксембург, Португалия и Испания). Возможно, фактором, объясняющим, почему системы декларирования не всегда охватывают судей, являются особое уважение к судебной независимости и априорное доверие к ним.

В некоторых странах система декларирования охватывает не только государственных чиновников, но и определенных лиц, связанных с ними. Обычно такие лица не обязаны подавать заявления и декларации за себя, поэтому государственные чиновники должны предоставить определенную информацию о них.

Перечень членов семьи, обязанных представлять сведения о доходах, имуществе и иных интересах, может быть разным. Чаще всего обязанность представлять соответствующие сведения возлагается на супругов и несовершеннолетних детей должностного лица. Однако ряд стран считает такие меры недостаточными и применяет нормы об антикоррупционном декларировании и к иным родственникам.

Расширение перечня лиц, обязанных представлять сведения о доходах, имуществе и иных интересах, обладает очевидными преимуществами и позитивно воспринимается общественностью.

Все большее число стран позволяет или даже обязывает ПДЛ подавать электронные формы, хотя бумажные до сих пор используются во многих системах. Главное преимущество элект­ронной в том, что, если система должным образом разработана, информация может быть непосредственно в базе данных. Среди препятствий на пути внедрения электронных представлений - отсутствие или юридическое непризнание электронной подписи.

На этапе первоначального внедрения нового законодательства акцент рекомендуется сделать на образовательных технологиях, позволяющих в короткие сроки охватить максимально возможное число должностных лиц. Перспективным решением может стать дистанционное образование: размещение на специальной странице в интернете видеолекций или обучающих программ по заполнению декларации.

Основной инструмент методического обеспечения - пособие по заполнению, сбору и проверке деклараций. Публиковать их следует и в бумажной, и электронной формах. Это позволит упростить доступ пользователей к методическим материалам и даст возможность оперативно вносить изменения в пособия, которые должны обновляться (при внесении изменений в законодательство; ежегодно - на основе анализа правоприменительной практики).

Правовые системы могут обеспечить разные виды юридической ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-­пра­вовой.

Уголовные санкции: США, Грузия, Италия, частично Польша и Велико­британия.

Административные санкции - наиболее распространены штрафы.

Дисциплинарные санкции могут включать выговор, снижение заработной платы, увольнение и тому подобное (Франция, Россия).

Гражданская ответственность не является общей и не связана с отказом от предоставления декларации или с предоставлением неверных данных. Наступает в более легких случаях, когда неясно, какой ущерб нанесен общественным интересам, чтобы гарантировать компенсацию. В Латвии, например, может быть инициирована, если государственный чиновник получает доход таким образом, который несовместим с его служебным положением. Парламентарии Швеции и Германии должны принести извинение на заседании в случае несвоевременного предоставления декларации.

Следует отметить, что декларирование доходов и имущества госчиновников в той или иной мере встречается в законодательстве большей части стран мира.

В то же время в развитых странах чаще всего речь идет о декларировании доходов чиновников высшего ранга. Доходы и имущество членов их семей в основном не декларируются. В то же время круг чиновников, обязанных к декларированию, и объем декларируемого имущества и доходов в бывших социалистических странах несоразмерно большой, нежели в «старых» странах - членах ЕС.

Форма декларирования также разнообразна - электронная и бумажная. Публичное раскрытие деклараций не является международным стандартом, а скорее исключением. В целом ряде развитых стран декларации не раскрываются вообще или раскрываются только по запросу.

Декларирование доходов в Узбекистане

При введении института декларирования активов государственных лиц полагаем необходимым основываться на рекомендациях международных организаций и прежде всего ОЭСР «Борьба против коррупции в Восточной Европе и Центральной Азии: Декларации активов для государственных служащих. Инструмент для предотвращения коррупции» (2011 г.). В документе содержатся конкретные рекомендации по внедрению указанного института:

  1. Вопрос о том, уместно ли применять единую систему декларирования ко всем ветвям власти, включая законодательную, исполнительную и судебную, а также ко всем уровням государственных должностных лиц - от министров до рядовых гражданских служащих - остается спорным. Признавая, что разные категории государственных должностных лиц отличаются друг от друга, действуют на разных уровнях ответственности и власти, равно как и обладают разным потенциалом для вступления в конфликты интересов и коррупции, странам следует рассмотреть вопрос о специализированных нормах декларирования активов для разных категорий и видов государственных должностных лиц.
  • Интересы и активы выборных должностных лиц, таких как члены парламента, должны стать предметом отдельных деклараций об активах и быть доступными для широкой общественности. В них следует учитывать их выборный статус и предусматривать возможность применения к ним санкций. Это может быть достигнуто при помощи положения о коллективном самоконтроле, например, посредством специального парламентского комитета.
  • Для высших должностных лиц исполнительной власти, включая министров и других назначенных политических деятелей, а также для высших уровней судебной власти и прокуроров могут потребоваться специальные нормы, также предусматривающие гласность.
  • Предотвращение конфликта интересов в государственных учреждениях входит в обязанности их руководителей, например, министров и глав учреждений. Таким образом, каждое учреждение может иметь свою систему, основанную на общих принципах, которая предусматривает (или нет) необходимость декларирования активов для должностных лиц среднего и нижнего звена. Даже там, где от гражданских служащих среднего и нижнего звена не требуется деклараций об активах, должен существовать какой-либо механизм контроля.
  1. Ни одно институциональное решение не может быть рекомендовано как однозначно превосходящее все другие. Институциональное устройство в значительной мере зависит от модели системы - единой для всех должностных лиц или индивидуальной для разных ветвей власти - и может варьироваться следующим образом:
  • постоянные парламентские комиссии для обеспечения коллективного контроля членов парламента. В то же время проведение в жизнь такой системы будет зависеть от профессиональной этики членов парламента и реакции их избирателей;
  • аналогичным образом за декларации об активах судей может отвечать специальный орган в рамках судебной системы;
  • проведение в жизнь каждым государственным учреждением в отношении своих служащих системы, отражающей ответственность руководителя за предупреждение конфликтов интересов в своем учреждении;
  • наличие специализированного и наделенного достаточными полномочиями самостоятельного органа, особенно в тех случаях, когда руководители не берут на себя ответственность за предупреждение конфликтов интересов.
  1. Правовые санкции не являются необходимым элементом всех систем декларирования активов при условии публичного раскрытия информации, наличии активных СМИ и гражданского общества, реакция которых может быть достаточным дисциплинирующим фактором. При применении правовых санкций их публичный характер может сам по себе рассматриваться в качестве сдерживающей меры. Поэтому информация об их применении также должна раскрываться.

Санкции - важный инструмент, направленный на обеспечение дисциплинарного соблюдения требований систем декларирования, охватывающих широкий круг государственных должностных лиц. В случае несоблюдения правил декларирования, несвоевременной подачи или непредставления всей полноты информации, как правило, санкции предусматривают какие-либо административные или дисциплинарные меры.

Уголовные санкции редко применяются за нарушения, связанные с декларированием активов: ситуации конфликта интересов сами по себе не являются уголовными преступлениями, могут лишь вести к совершению таковых. Кроме того, уголовные санкции требуют более веских доказательств, чем административные. Могут быть применимы в случае предоставления заведомо ложной информации. При этом требуют наличия надежного механизма проверки. Однако четкого стандарта в этой области не существует, поскольку в разных странах используются разные подходы - от отсутствия санкций до использования уголовных.

Санкции против должностных лиц, занимающих политические посты, - особенно деликатный вопрос, поскольку дисциплинарные санкции и (нередко) другие их виды не могут применяться в силу конституционных принципов и особого статуса таких должностных лиц. В то же время какие-либо эффективные санкции должны быть применимы и к выборным должностным лицам, в противном случае может создаться мнение, что они поставлены над законом. В целом же масштабу публичного раскрытия информации следует быть достаточно широким, чтобы помогать избирателям в принятии ими решения на выборах.

 

ВЫВОДЫ

  1. Декларирование доходов и расходов физических лиц - устоявшаяся практика во всем мире. Их основная цель - обеспечение экономического благосостояния, борьба с коррупционными правонарушениями.
  2. Декларирование доходов и расходов, а также публичность этих данных - обязательное условие для поступ­ления на государственную службу, а также продвижения по карьерной лестнице государственных служащих.
  3. Декларирование для парламентариев в мировой практике также является обычным явлением и направлено на избежание лоббирования парламентариями интересов частного бизнеса и отдельных лиц.
  4. Всеобщее декларирование физических лиц - инструмент, гарантирующий прозрачность, подотчетность государства и его экономический рост.
  5. Мировая практика предусматривает обязательный полный и бесплатный доступ к декларациям публичных должностных лиц.

 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

  1. Единовременное введение системы декларирования активов для всех категорий государственных служащих является затратным и трудно реализуемым без соответствующей подготовительной работы.
  2. При введении декларирования активов первоначально предлагается ограничиться государственными служащими системы исполнительной власти, органов прокуратуры, без­опасности, а также руководителями хозяйствующих субъектов с государственным участием.
  3. Введение декларирования активов для парламентариев и судей в связи с вопросом независимости и наличием иммунитетов может быть реализовано на следующем этапе и должно осуществляться собственными институтами.
  4. Чрезмерное расширение объекта декларирования чревато сложностью его реализации. Соответственно на первоначальном этапе можно ограничиться декларированием информации о недвижимости, разных видах движимого имущества (дорожно-транспортные средства, суда, антикварные ценности и произведения искусства, дорогостоящие животные, акции и иные ценные бумаги), предоставленных кредитах, сбережениях в банковских вкладах и в виде наличности; о счетах (вкладах) и наличных денежных средствах в иностранных банках, расположенных за пределами территории РУ; о государственных ценных бумагах иностранных государств, облигациях и акциях иных иностранных эмитентов; о недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РУ; об обязательствах имущественного характера за пределами территории РУ.
  5. Ключевым является вопрос об органе, проверяющем достоверность деклараций государственных служащих. На первоначальном этапе эту функцию могут осуществлять налоговые органы, в последующем - Агентство по противодействию коррупции.
  6. В связи с введением декларирования активов необходимо определиться с санкциями за непредставление или представление недостоверных данных. Первоначально предлагается использовать меры дисциплинарного, административного воздействия.

В последующем возможно введение уголовной ответственности за непредставление или представление недостоверных данных для высших должностных лиц.

Баходир Исмаилов.
Начальник научно образовательного центра противодействия коррупции,
Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан, доктор юридических наук.

Умид Абдурахимов.
Магистрант Академии Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан.